第8期(87年3月)│公務人力發展中心發行 │發行人:王漢源 各期電子報           訂閱/取消電子報
政府再造與人事制度改革---江丙坤

         為因應世局變化,近年來世界各國相繼推出政府改造工程,如新加坡政府於一九九五年推出「邁向二十一世紀公共服務革新計畫」、英國政府繼「續階計畫」之後,於一九九四年推出「文官的永續與改革」政策白皮書、美國政府推動「新政府運動」、日本政府預定於一九九八年三月向國會提出「行政機關改革基本法案」,將目前一府二十一省廳精簡為一府十二省廳之體制,並自二○○一年實施。我國則繼民國八十三年推行「行政革新精簡組織及員額方案」後,再度根據民國八十五年國家發展會議結論及憲法增修條文規定,推動政府再造。揆諸各國所採改革工程均期望在人事制度上重整組織架構,機動、彈性靈活運用,精簡員額及法令,實施充分授權,以提升行政效能,提高國家競爭力。

※我國公務人員之培育訓練制度

1重視人才培育,成立專責訓練機構統籌規劃

         面對世界科技日新月異,民主法治突飛猛進,社會脈動多元化、多變化的趨勢,公務體系不斷湧現新生業務,公務人員必須藉由培訓不斷提昇素質,始能掌握社會脈動,提高行政效能。基於國家資源充分運用之理念,考試院會同行政院協商立法院於民國八十五年元月九日三讀通過「公務人員保障暨培訓委員會組織法」,並由考試院成立培訓專責機關,即「公務人員保障暨培訓委員會」,負責公務人員訓練進修政策、法規之研擬規劃、公務人員考試筆試錄取人員、升任官等及行政中立等各種訓練事宜,並籌劃成立國家文官培訓院,以建立公務人員訓練進修制度,整合國家訓練資源,並提升公務人員的素質,增進政府的效能。此外,公務人力發展中心亦於八十五年元月成立運作,統籌辦理行政院所屬各機關公務人員之訓練,顯示政府對人才培育之重視。

2各訓練機構互不統屬,各自為政

         人為事之主宰,公務人力素質之高低,允為影響行政效能的重要關鍵,欲提升公務人力素質,則有賴健全的訓練進修相配合。我國目前訓練機構共有六十一所,各訓練機構多係因應各機關個別專責業務需要自行設置,彼此互不統屬,並未建立縱的層級體系,亦未發展橫的聯繫溝通,設備、師資、人力不易相互支援,以致影響對訓練資源運用及整體訓練功能。

3訓練種類配合業務需要及職務等級分階段實施  

         我國公務人員之在職訓練種類,配合各機關業務需要及職務等級分四階段實施:

(1)基礎訓練:以薦任第五職等以下人員為對象,使熟悉工作技術和方法。

(2)專業訓練:以薦任第六至八職等人員為對象,使熟悉專業及一般管理知能。

(3)管理訓練:以薦任第九職等至簡任第十一職等人員為對象,以強化其綜合規劃、管理協調及處理事務之能力。

(4)領導訓練:以簡任第十二職等以上及相當職務人員為對象,以提昇其領導統御及決策能力。

         此外為培育高級政務人才,行政院自民國八十三年起陸續開辦國家建設研究班及國家策略研究班。各主管機關亦得因需要辦理培育發展訓練或專長轉換訓練。

4主管與非主管人員實施職務輪調制度尚未建立

(1)主管人員職期依「行政院暨所屬各級行政機關主管人員職期調任準則」規定,各機關主管人員之職期定為三年,得連任一次,但基於業務特殊需要得於連任期限屆滿後,特准延長一年,亦即主管之任期最長可達七年,主管人員職期調任之程序為屆滿任期人員由各機關於職期屆滿前三個月,就內部一級單位主管及所屬機關首長、副首長擬議調整職務,層報主管機關核辦。

(2)非主管人員並無輪調之規定,而且機關中普遍存有職務予以晉升或調派後仍擔任原有工作之情況,一般人員之調任因實施職務歸系有職系之限制需具有任用資格,調任之規定悉依任用法暨現成公務人員職系專長認定要點規定辦理,依該要點規定經銓敘機關審定有案,在本機關繼續任職二年以上,且知能足以勝任,有服務機關證明文件者得調任不同職系之行政職務,不同機關或技術性職務尚不適用。

5公務人員與民間團體交流管道未被重視未形成制度

         我國目前僅科技人才訂有「政府機關暨民營事業機構科技人才相互支援實施要點」,依該要點規定現職科技類之公務人員如轉任民營事業機構需辭卸原職,否則應以借調方式辦理,且借調人員以非主管為原則,如借調主管人員期間超過六個月者,應先調任非主管後再行外借,並以擔任科技研究發展指導及執行研究計畫工作為限,不得從事商業;至與民間財團法人、外圍團體之交流除高級主管人員已逐步實施交流安置之外,中壯年之中堅幹部尚無整體規劃適度之交流。

※我國公務人員培育訓練制度之檢討分析

1訓練進修規劃欠週全,課程安排不切實際

         訓練進修依循行政命令辦理,對公務員生涯規劃未予合理重視,訓練進修對象的普遍性、業務需要之配合情形,未盡完善;階段性主管培育體系尚未完全建立,無從培育各階層之主管人才,亦欠缺藉由訓練機會發掘有發展潛力之幹部並及早培育之措施;培訓經常集中於部分人員,有人則終其公務員生涯難得有參與培訓之機會。

         對績效不彰、素質欠佳人員多給予培訓機會充實學能,有其正面意義,惟亦有經常參與訓練進修,素質未變,成效依然,並未因培訓而獲致改善的缺憾。具有發展潛能,表現優異人員,由於工作上之依賴,不能須臾離開崗位,反而喪失培訓機會。

         國內訓練進修偏重專業、技術之培訓,而忽略道德精神之培養、公務倫理之灌輸、團隊合作精神以及服務觀念之建立,更少給予主管人員研習有關管理及領導統御方法之機會。

         訓練偏重傳統授課講解方式,形成填鴨教學,此種第二手的教育方式,只能訓練培育第二流人才。未能像先進國家就一主題透過自行蒐集資料、集體研討、交叉辯論等方式,讓學員形成共識,藉以訂定政策,如此不但能讓學員學習分析,表達能力,對問題更能深入瞭解,進而增加對政策辯護能力之養成。

2培育、訓練、考核未與升遷充分配合

         升遷就個人而言,非僅報酬之增加,亦是責任之加重,因此,公務人員之升遷應輔以有計畫之培育訓練,俾以充分發揮升遷之積極功能。行政院訂頒之升遷考核評分標準表,雖規定訓練進修得予加分,但究嫌缺乏積極作用,如能規定凡升遷必先經與業務有關之訓練進修,則更能促使機關整體規劃培育人才。

         考核之功能,在於彰顯工作績效及薦舉人才,考核為升遷之依據,升遷為考核之結果,考核不切實,升遷難落實。依公務人員考績法之規定,年終考績應以平時考核為依據,事實上多數主管並未確實執行,致平時考核僅止於書面作業而流於形式,年終考績淪為主觀或印象分數,更別說以考核結果作為升遷之依據。

3培訓資源分佈不均,培訓體系有待建立

         中央、省市及部份事業機關分別設有專責訓練進修機構,各機關並針對業務需要分別辦理各項專業訓練,或委託民間團體、國內大學院校辦理訓練進修課程等,培育管道看似暢通,實則各自為政,散亂無章,欠缺完整培訓體系。

         在組織精簡政策下,公務人力發展中心,公務員保障暨訓練委員會相繼成立,職掌如何劃分,有無重疊不談,彰顯對公務員培訓的重視,頗似值得肯定。惟類似英國文官學院、法國國家行政學院、德國聯邦公共行政學院等國家公務員教育訓練機構,迄未成立,美中不足。

4領導統御未被重視,閒冗人員其來有自

         各機關進用人員未有不經審慎遴選,身強體健、學有專精及才能品德足以擔當職務所需方為適格,中途變壞,可知冗員之由來應非源於先天不足,而與後天失調有關。

         冗員形成的原因固然離不開個人因素,但究其根源,管理不善、領導偏差難辭其責;如能力不足未予適當培訓,勞逸不均任其存在,人地不宜未針對原因加以改善,都是關鍵。

         冗員依不適任現職人員處理要點之分類,指的是因病不能工作、專長不符,惟揆之當今實情則以管理不善,放任工作量不足居多,欲斷然處置總覺未得心不安,裁汰困難。

         人事精簡偏向消極裁減人員,未思積極轉弱為強,主管抱持人多好辦事之心態,加上管理不善,造成工作量不足,組織鬆散,秩序蕩然,影響士氣與工作效率。

         不適任現職人員處理顧慮多,欲首長破除情面不容易,閒冗人員雖可勸導退休資遣,若未配合輔導轉業措施,只是把人浮於事由政府推向民間,中途失業造成社會問題,實難兩全。

5機關待遇各有不同,人員輪調困難  

         用人權責分散,待遇各有不同,造成機關間統一輪調之困難,各機關人員進用之權責行政院均有統一規定,其權責大多尊重各主管機關首長,惟各主管機關間有授權所屬機關之情事,加諸各機關待遇性質不一,以致各機關人員之輪調交流缺乏適當管道且協調不易。

6官職併立新制,利弊互見

         新人事制度採行官職併立,所謂「官」者係指公務員之官等品位,計分為特任、簡任、薦任、委任,「職」者係指公務員之職務(職稱)、職等,官職併立乃是將簡、薦、委制與職位分類制兩制合一,若能截長補短去蕪存菁,則對人事制度之改革助益。甚大,惟若僅是形式之合一,則職位分類對職系與職等之規定仍將影響人員之流通,而職等對人員之任審、考績、俸給、考試之牽連影響甚大,以現行職務列等標準而言,偏重以機關層次為主要考慮因素,富有中央集權色彩,導致中央與地方人才交流困難,甚且無法鼓勵人才下鄉。又一職務得列二至三個職等或跨列官職等,對於升遷考核、激勵士氣亦無明顯助益,但見官職併立徒使人事制度更趨複雜。

(本文係節錄經建會江主任委員丙坤在「高階公務人員學習與文化之旅」活動中專題演講稿)

民國86年1月創刊,95年2月起改版為電子報  
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