第101期(98年12月)│公務人力發展中心發行 │發行人:劉慈

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正義眼盲心不盲-行政程序與迴避義務....廖國宏

 

「任何人皆不被允許成為他自己案件的法官,因為他自身的利益必然會使其判斷發生偏差,並且必然敗壞他的正直。」James Madison (1751-1836)

前言

  西方法律文化中的正義女神(Goddess of Justice, Lady Justice),其造型揉合了古希臘神話中的Themis女神和古羅馬文化的Justitia女神的形象,一手持劍,另一手高舉天秤,且其雙眼往往被布條或眼罩所蒙蔽。司法女神「眼盲」的形象其實蘊含了聽證權(hearing)的法治要求 ,而聽證的關鍵在於非難「片言折獄」而厲行「兩造兼聽」,故此「盲目的正義」即寓有「公正」(impartiality)深意,從而「無偏見的法庭」(an unbiased tribunal)自屬於「公平聽證的要素」(elements of a fair hearing)之一 。而當裁決者的公正性廣被質疑、挑戰之際,遂衍生出「迴避義務」(duty of recusal)以維繫「程序正義」(procedural justice)於不墜!司法程序如此不偏不倚,則行政程序恪遵迴避義務的法理基礎何在?

壹、行政程序迴避義務的起源

  行政程序必須遵守迴避義務的起源,最早可以追溯到英國的憲政傳統。 經由個案裁判不斷的累積,發展出「自然正義法則」(rules of natural justice),亦即任何人不假思索,憑藉其與生俱來的理性都會同意的正義觀。其中源於「任何人不得自斷其案」(no man shall be a judge in his own cause, Nemo judex in causa sua)的法諺,推衍而出「禁止偏頗」原則(rule against bias),當決策者有「偏頗」(bias)或「不適任」(disqualification)的情形時即須迴避。 自然正義的理念從司法程序逐漸擴張至行政程序,起初僅限於行政行為具有「司法」(judicial)的屬性時始須迴避,爾後逐漸擴張至「準司法」(quasi-judicial)的功能亦須迴避,甚至純粹「行政」(executive or administrative)的性質,亦容有迴避之義務。

貳、迴避義務作為憲法基本原則

  回顧司法院大法官歷來所為的憲法解釋,分從訴訟權保障以及憲法基本原則,對於國家公權力運作的迴避義務有著精闢的闡述。

一、司法程序、訴訟權保障與迴避義務

  訴訟法上的迴避制度旨在確保法律被公平地適用在相同的案件上。 亦即,經由訴訟程序期能發現真實 ,故訴訟制度應符合「正當法律程序」,而法院和法官負有公正審判的義務。

  釋字第256號解釋(79/04/04)〈解釋文〉首先闡明迴避的意義,謂:「民事訴訟法...關於法官應自行迴避之規定,乃在使法官不得於其曾參與之裁判之救濟程序執行職務,以維審級之利益及裁判之公平。」〈解釋理由書〉並進一步從憲法的高度指出:「憲法第16條規定人民有訴訟之權,旨在確保人民有依法定程序提起訴訟及受公平審判之權益。...民事訴訟法...關於法官應自行迴避之規定,即在當事人就法官曾參與之裁判聲明不服時,使該法官於其救濟程序,不得再執行職務,以保持法官客觀超然之立場...。」

二、迴避義務、憲法基本原則與修憲界限

  相對於司法訴訟程序的迴避義務來自於訴訟權的保障,行政程序的迴避義務傳統上在司法實務向被視為「一般法律原則」(法理)的法律位階。 但大法官在釋字第499號解釋(89/03/24)的「國大延任修憲案」中,一舉將其提升為憲法位階的要求,甚至構成「修憲界限」而拘束修憲機關。

  〈解釋文〉首先在第2點指出:「國民大會為憲法所設置之機關,其具有之職權亦為憲法所賦予,基於修憲職權所制定之憲法增修條文與未經修改之憲法條文雖處於同等位階,惟憲法中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者,如聽任修改條文予以變更,則憲法整體規範秩序將形同破毀,該修改之條文即失其應有之正當性。憲法條文中,諸如:第1條所樹立之民主共和國原則、第2條國民主權原則、第2章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則,具有本質之重要性,亦為憲法整體基本原則之所在。基於前述規定所形成之自由民主憲政秩序,乃現行憲法賴以存立之基礎,凡憲法設置之機關均有遵守之義務。」之後,在第4點中指出:「國民大會代表之自行延長任期部分,於利益迴避原則亦屬有違,...與自由民主憲政秩序不合。」

  〈解釋理由書〉第9段並進一步論證:「...利益迴避乃任何公職人員行使職權均應遵守之原則,憲法增修條文第8條:「國民大會代表及立法委員之報酬或待遇,應以法律定之。除年度通案調整者外,單獨增加報酬或待遇之規定,應自次屆起實施」 ,除揭示民意代表行使職權應遵守利益迴避原則外,復具舉輕明重之作用;蓋報酬或待遇之調整尚應自次屆起實施,則逕行延長任期尤與憲法本旨不符,聲請意旨指延長任期違反民主憲政之原理,與增修條文第8條產生矛盾,洵屬有理。」

  其所謂「『任何』公職人員行使職權均應遵守利益衝突迴避原則」成為修憲的界限,似乎並不限於司法訴訟程序始有迴避義務之要求,行政程序亦應遵守的意旨呼之欲出。果不其然,大法官於釋字第601號解釋(94/07/22)〈解釋理由書〉的第壹點第3段直陳:「...國家任何公權力之行使,本均應避免因執行職務人員個人之利益關係,而影響機關任務正確性及中立性之達成,是凡有類似情形即有設計適當迴避機制之必要,原不獨以職掌司法審判之法院法官為然(行政程序法第32條、第33條、公務員服務法第17條參照)...。」

  至此,行政程序中恪遵迴避義務的憲法要求已然確立。惟有疑問者:迴避的原因是否僅侷限於利益迴避而不包括成見迴避或其他概括事由?細譯大法官的論證脈絡,利益迴避旨在確保公權力運作的正確性與中立性,故如有利益迴避以外之原因事由,亦可能導致相同類似程度的錯誤與偏頗,自應為憲法所不許!

參、迴避義務緩和行政權兼掌司法職能的利益衝突

  迴避義務從表象觀察,因公正的法官未必得出正確且保障人權的裁判,故僅為「形式法治主義」的一環 ;但亦可從「程序法治主義」的典範理解其深義,亦即法律決策程序的中立性(neutrality),不斷強化人民對法律制度的公共信任(public trust),將會是人民願意持續參與法律程序進行相互對話的制度誘因(incentives),如此法律機制的公正性遂成為其得以永續運作的前提 ,否則法律制度不僅無法排解衝突,反而成為引爆衝突的動亂根源。

  除了上述制度設計的一般性考慮之外,行政程序之所以厲行迴避義務,實則回應並平衡「行政國家」崛起的需求。因為「行政程序相較於…司法程序,最顯著的不同在於:『球員兼裁判』。行政機關在行政程序中既是『當事人』...又是『裁判』...。因此,如何避免這兩個角色發生利益衝突(conflict of interests),以確保決策的公正,遂成為行政程序設計上普遍的考慮。 [為] 確保裁判的公正,司法程序中法官...須嚴守中立,超然於兩造當事人...的爭執之外。承審法官除不能作為案件的當事人外,並應注意避免與訴訟結果有任何利害關係。 [故] 各種訴訟法中皆設有『迴避』的規定。 [在] 行政法發展初期,行政機關大體只有『執行權』....,或執行法律之規定...,或執行法院之裁判...。『執行』時固享有若干裁量的空間,『球員兼裁判』可能引發的利益衝突尚不明顯。...惟現代...行政機關獲得大量…『行政裁決』(『準司法』)的授權,『球員兼裁判』發生利益衝突的可能性因而大為增加。...乃有...發展(行政)『內部監督』機制的必要。行政程序法就是在這樣的背景下,應運而生。...寓有:經由程序履行,促成行政決策正當,減輕『球員兼裁判』疑慮的用意。」

結語

  本文追溯行政程序遵守迴避義務的起源、探討其在憲法位階的意義,及其法制設計的深層原理,期盼公務員在適用行政程序法第32條、第33條迴避義務的規定時,對於同法第2條行政程序(行政行為)的範圍,能有更為開闊的解讀,除作成行政處分應遵守迴避義務外,對於尚未「對外」發生法律效力的「非行政處分」亦應秉持「公權力行政皆須落實迴避義務」的精神而依法行政。同時,能不被同法第3條的「適用除外」規定所迷惑,誤以為部分機關、特定事項(例如:對公務員所為之人事行政行為),或法律另有規定,均不受迴避義務之拘束。蓋法諺有云「正義不僅應獲得實踐,且應被人們看見」(Justice should not only be done, but should be seen to be done)!


(作者為真理大學財經法律學系兼任講師,本中心行政程序法基礎班與行政程序法進階班講座)

註釋:

1. THE FEDERALIST PAPERS, No. 10, 131 (James Madison) (Benjamin Wright ed., 1961) (“No man is allowed to be a judge in his own cause, because his interest would certainly bias his judgment, and, not improbably, corrupt his integrity.”)
2. CASS R. SUNSTEIN, POLITICAL CONFLICTS AND LEGAL REASONING 103-105 (1996).
3. Henry J. Friendly, Some Kind of Hearing, 123 U. PA. L. REV. 1267, 1279-95 (1975).
4. 科克爵士(Sir Edward Coke)早在1610年的“Dr. Bonham’s Case”中即洞見行政程序理應避免利益衝突。See JOHN V. ORTH, DUE PROCESS OF LAW: A BRIEF HISTORY 15-32 (2003).
5. 湯德宗,〈論正當行政程序〉,輯於氏著《行政程序法論——論正當行政程序》,頁1以下,頁8-10(台北:元照,2003年增訂2版)。
6. 湯德宗,〈論行政程序中的迴避義務——行政法院判決三則評釋〉,前揭書,頁277以下,頁298-299。
7. H.L.A. HART, THE CONCEPT OF LAW 156, 202 (1961).
釋字第664號解釋(98/10/16)大法官黃茂榮〈協同意見書〉:「壹、…一、…在審判上,雖然期待之事實上的認定及法律上的判斷,應該只有一個是正確的,但不同法官對於相同或類似之案件的裁判可能有不一致的情形,在經驗可惜是一件事實。因此,…為避免或防止其不一致係由於法官之主觀上的偏頗,而有法官之迴避規定(刑事訴訟法第17條至第24條、第379條第2款)…。」
8. 釋字第178號解釋(71/12/31)〈解釋理由書〉:「按刑事訴訟法為確定國家具體刑罰權之程序法,以發現實體真實,俾刑罰權得以正確行使為目的,為求裁判之允當,因有特殊原因足致推事執行職務有難期公平之虞時,特設迴避之規定。」
9. 釋字第446號解釋(87/02/13)〈解釋理由書〉:「…憲法第16條所明定…訴訟權,乃人民在司法上之受益權,不僅指人民於其權利受侵害時得提起訴訟請求權利保護,尤應保障人民於訴訟上有受公正、迅速審判,獲得救濟之權利…。」
釋字第530號解釋(90/10/05)〈解釋理由書〉:「法官於受理之案件,負有合法、公正、妥速及時處理之義務…。」
釋字第574號解釋(93/03/12)〈解釋文〉:「〔第1段〕憲法第16條所規定之訴訟權,係以人民於其權利遭受侵害時,得依正當法律程序請求法院救濟為其核心內容。而訴訟救濟應循之審級、程序及相關要件,則由立法機關衡量訴訟案件之種類、性質、訴訟政策目的,以及訴訟制度之功能等因素,以法律為正當合理之規定…。」
釋字第六六五號解釋(98/10/16)〈解釋理由書〉:「一、…憲法第十六條規定保障人民之訴訟權,其核心內容在於人民之權益遭受侵害時,得請求法院依正當法律程序公平審判,以獲得及時有效之救濟。為確保人民得受公平之審判…。法官就受理之案件,負有合法、公正、妥速處理之職責…。」
10. 臺北高等行政法院89年訴字第710號判決(90/04/09)。
11. 美國憲法增補條款第27條(1992/05/07批准):「新一屆眾議員選出之前,任何有關改變參議員和眾議員的任職報酬的法律,均不得生效」(No law, varying the compensation for the services of the Senators and Representatives, shall take effect, until an election of Representatives shall have intervened.)。
12. 《公務員服務法》第17條:「公務員執行職務時,遇有涉及本身或其家族之利害事件,應行迴避。」
13. 參見廖國宏,〈「依法而治」的三重奏——形式、實質與程序的法治典範(上)〉,《游於藝電子報》,第97期(台北:公務人力發展中心,2009/08)。
14. JOHN RAWLS, A THEORY OF JUSTICE 238-39 (1971); MARTIN P. GOLDING, PHILOSOPHY OF LAW 122-23 (1975).
15. THOMAS HOBBES, LEVIATHAN 120 (Richard S. Peters ed.) (1962)(法官如果不能公平對待雙方當事人,後果將是訴諸戰爭以解決爭議).
16. 湯德宗,〈第16章 行政程序法〉,收於翁岳生(編),《行政法(下)》,頁25以下,頁27-29(台北:元照,2006年3版)。

 

 
 
民國86年1月創刊,95年2月起改版為電子版  
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