第101期(98年12月)│公務人力發展中心發行 │發行人:劉慈

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行政法上按日連續處罰問題評議....黃啟禎

 

  我國現行環境法及諸多行政法律上,常見有「按日連續處罰」的規定,行政機關據以執行之結果,其法律性質究屬行政秩序罰上之罰鍰抑或屬行政上之強制執行之怠金科處?理論與實務看法尚有分歧,行政法院歷來之判決,雖多數持傾向怠金性質,固然有助行政機關原處分之維持。但是如何面對相關條文上係明文「處罰」之質疑?以及判決使用所謂「執行罰」之概念,同時兼具制裁與強制執行兩個不相容之性質,是否在法理上可行?在行政罰法已施行,以及一行為不二罰原則之貫徹下,凡此問題是否正確釐清,不僅影響環保機關的執法是否符合依法行政原則之要求;同時影響相關人民或業者之權益至鉅;最後更關係行政法院之審判是否正確,因此有必要就此一議題進一步釐清。為說明方便起見,試以水污染防治法之規定為例,表示淺見如下:

一、如果認為「按日連續處罰」係屬行政秩序罰性質,則需在法制、司法及行政實務上,作對應之調整:
(一)在立法例上:

  為免對於自然意義或法律意義之一行為重複處罰,建議透可過大法官釋字第604號解釋之運用,藉由開單處罰陸續以行政處分切割為數行為,則每日均為另一違反行政義務之行為,對於違法後未改善前的違法事實,為一違反秩序行為而逐一按日處罰,如此並未違背一事不二罰原則。
況且違法狀態一直繼續存在的行為,具有此種特徵的違法態樣主要有連續違反、繼續違反或狀態持續。連續違反係指連續違反行政秩序行為,只是在個別行為間具有空間及時間的關聯,法制及實務上多年來並未接受連續犯之概念,而均以事實上為數行為分別處罰。

  而所謂的繼續違反行為,其違犯狀態繼續存在,屬法律上之一行為,可藉由行政處分切割為數行為而分別處罰,就按日連續處罰的情形而言,第一次處罰只針對前一日(次)之違反秩序行為施予行政制裁,在當日施予行政制裁後,次日若發現仍有違反(未改善),則次日又構成另一個違反行政秩序行為,故可以對次日之違法行為再施以行政制裁,一直到不再發現違反為止。

  如此,則以水污染防治法水污染防治法第40條為例,現行條文為「事業或污水下水道系統排放廢 (污) 水,違反第7條第7項或第8條規定者,處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰,並通知限期改善,屆期仍未完成改善者,按日連續處罰;...」,條文中「連續」2字建議宜予刪除,以祛除因「連續」2字所帶來是否違反一行為不二罰原則之疑慮。行政處罰之行使,行政機關不僅須負舉證責任,也只能按次處罰,無法平空連續。關於機關對同一業者同一地設施之違法排放,連續多日科罰,是否違反一事不二罰之疑慮,參酌大法官釋字第604號意旨,對於大多數屬繼續違反行為之法律上一行為,可藉由每一次的處罰切割為數行為,也就是可經由舉發次數認定其違法次數。又為防止裁處機關濫權擅斷,以確保執法之公平 ,則舉發標準的寬嚴、間隔時間鬆緊,都會影響人民受處罰次數及裁罰金額,故上開按日連續處罰規定修訂後,宜將如何按日之密度以法律定之,若授權以法規命令為補充之規定,其授權之目的、範圍及內容必須具體明確。

(二)在司法實務上:

  在法制未修前如果認為按日連續處罰之性質係屬行政秩序罰,即著重在對於過去違反行為的處罰,而非用以迫其履行義務。因此,行政法院在判決理由書中,即不宜再出現:「...而按日連續處罰之規定,旨在警惕督促行為人履行義務...」 ,或「...依首揭法條處○○元罰鍰,用促踐行改善義務...」 ,或「執行罰性質」等立足於行政強制執行法制立法目的下所慣用之文字用語,以免滋生疑。

(三)在行政實務上:

  環保機關在行政實務運作上,除了須舉證按日處罰的每一個處罰均須有違反行為之事實外;由於行政秩序罰係對過去違反行為所施予之行政制裁,則例假日、停工日實際上並不會有違反行為,因此,這部分不應處罰。

二、反之,如果認為施以「按日連續處罰」之性質係屬行政上之強制執行之性質,即行政執行法上之怠金,則其目的在於督促行為人履行其義務,所以行為人未履行義務時,經過告戒程序後,機關得反覆科處怠金為手段,促其早日履行義務。由於怠金不是針對行為人過去違反行政義務之行為的制裁,所以不是處罰,乃屬行政強制執行措施之一種,為督促義務履行的手段。但現行環境法上按日連續處罰的規定,從形式上觀之,易讓人誤解為係對於過去違反行政義務之行為的制裁。如果按日連續處罰之規定的主要目的如係在於迫使行為人履行將來的義務,自屬執行措施之性質。且由於行政上強制執行與行政制裁之秩序罰性質有所不同,其所適用的原理原則便應有所差異。蓋行政上強制執行之目的在督促行為人履行其將來的義務,因此,所採行的手段必須配合此目的而有所調整;反觀行政秩序罰係基於行為人之反社會性及主觀犯意,處罰之輕重亦因其惡性而有所不同。二者如不加以明顯區分,將行政強制執行之怠金規定披上行政秩序罰的外形,而以按日連續處罰規定方式呈現,極易造成究為行政強制之怠金抑為行政制裁之行政秩序罰致行政實務執行上有窒礙難行之處。

  所以,如果認為「按日連續處罰」之性質係行政上之強制執行,則:

(一)在立法體例上:

  〈建議參照行政執行法之立法模式,將環境法上各該「按日連續處罰」之文字予以刪除,改為「依其情節輕重按日連續處以○○○元以上,○○○元以下怠金」。以前揭水污染防治法第40條為例,「事業或污水下水道系統排放廢 (污) 水,違反第7條第1項或第8條規定者,處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰,並通知限期改善,屆期仍未完成改善者,按日連續處罰;...」,建議修正後之條文為「事業或污水下水道系統排放廢 (污) 水,違反第7條第1項或第8條規定者,處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰;並通知限期改善,屆期仍未完成改善者,依其情節輕重按日連續處以○○○元以上,○○○元以下怠金,...」,以解決過去行政制裁與行政強制執行混淆錯亂的立法疏失,俾行政機關在執行上有所依循。

(二)在司法實務上:

  應揚棄執行「罰」的概念,蓋既認「按日連續處罰」之性質係屬行政上強制執行之怠金,即以不斷累積的金錢負擔造成其壓力,迫使違反義務者履行義務或改違法狀態,而非對過去的違反行為加以處罰,既非「處罰」,則相關行政法院判決理由書中即不宜再出現類此「...行為時...法規定之按日連續處罰,係執行『罰』之性質...」 、「...執行「罰」則係督促行為人將來履行義務之手段。...屆期仍未完成改善者,『按日連續處罰』應屬執行『罰』性質,...」 ,顯見行政法院對於行政強制執行之怠金並非處罰之觀念模糊不清,故在認定按日連續處罰係行政執強制行之怠金情況下,首先要揚棄「執行罰」之觀念。由其制裁與強制執行乃兩個互不相涉之領域,行政罰法與行政執行法之內容,彼此亦無重疊之處。蓋若任兩者有重疊之處者,將無法回答,萬一兩者之規定有衝突時,何者為特別法應優先適用之問題。故建議應盡速揚棄此一本身互不相容之概念。

(三)在行政實務上:

  在認定按日連續處罰係屬行政強制執行措施之前提下,則環保機關執法時,即無所謂扣除停工日、例日之問題,蓋怠金之科處既以義務未履行為前提,則在未履行義務前自得連續科以怠金,直至違反義務人履行義務或改善違反情況為止,惟怠金的科處仍須注意不可違反比例原則。

  觀察我國之環境法律之立法,頗多參考美國環境法律之處。查閱該國相關法律,對於類似情形之規定,殆係採「按日」(per day)或「按次」(per violation) 處罰之規定,亦未刻意強調「連續」2字。探討本文之議題時,除了埋首於法理上之斟酌探求外,若能再回頭查考源頭法制,或許對疑問之釐清將有大幅之助益。除非我國在立法政策(rechtspolitisch)上,刻意作出有別於美國法之考量與變革,或是主管機關有其他特殊之考量,而採認行政執行措施之定位。否則,本文以為對於我國環境法律或其他行政法律上「按日連續處罰」之規定,其性質應採係行政秩序罰之性質,從而,其執行應遵循行政罰法之要求,除有明確依循外,既無妨目前行之有年之連續「按日處罰」,對機關、人民及行政法院而言,也可從此擺脫此一法律爭議。


(作者為東海大學法律學系副教授,本中心行政程序法基礎班與行政程序法進階班講座)

註釋:

1. 大法官釋字第604號解釋不同意見書。
2. 最高行政法院94年判宇第1770號判決。
3. 最高行政法院88年判字第3617號判決。
4. 最高行政法院89年判字第3272號判決。
5. 最高行政法院89年判字第3415號判決。其他如最高行政法院90年判字第第630號判決、90年判字第1559號判決、90年判字第2030號判決、92年判字第725號判決、92年判字第851號判決、94年判字第847號判決,該等判決均出現「...○○法按日連續處罰之規定,目的在督促行為人履行義務...,具有行政執行『罰』之性質...。」。
6. 湯德宗,〈論行政程序中的迴避義務——行政法院判決三則評釋〉,前揭書,頁277以下,頁298-299。

 

 
 
民國86年1月創刊,95年2月起改版為電子版  
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