第101期(98年12月)│公務人力發展中心發行 │發行人:劉慈

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公務人員行政中立法簡介....楊岡儒


前言:

        為使公務人員恪守行政中立義務,避免濫用行政資源並確保選舉事務之公平、公正,立法院乃三讀通過「公務人員行政中立法 」(以下簡稱本法),關於本法除已於民國98年6月10日公布施行之外,其施行細則(以下簡稱本法施行細則)亦經考試院於民國98年11月13日公布 ;由於98年縣市長、縣市議員、鄉鎮市長之三合一選舉將於98年12月5日舉行,茲就本法之相關規定簡介 如下,並期盼透過本法之規範,充分達成公務人員依法行政、公正執行之行政中立義務內涵。

一、本法之立法目的與體例內涵:

(一)立法目的:「為確保公務人員依法行政、執行公正、政治中立,並適度規範公務人員參與政治活動(本法§1I)。」

1.由本法之立法目的可知,主要即在於貫徹公務人員「依法行政」執行職務,並應嚴守「行政中立義務 」,而其規範之面向如下:

(1)確保公務人員貫徹「依法行政原則」。
(2)執行職務部分:確保「執行職務之公正性」。
(3)中立性義務:恪守「行政中立」及「政治中立 」義務。
(4)政治活動參與:公務人員「參與政治活動」之適度規範。

2.立法目的之延伸內涵:

(1)使公務人員充分理解行政中立之重要性。
(2)適度規範公務人員參與政治活動之界限。
(3)促進公務人員嚴格恪守:

A.行政中立義務。
B.依據法令公正執行職務。
C.忠實推行政府政策。
D.落實現代法治國家之行政制度。
E.充分服務人民之意旨。 

(二)本法之性質與適用、準用之範圍及立法體例:

1.性質上屬於「通則性之法規範」:

(1)適用於「具有公職身分之公務人員(本法§2)」。
(2)準用之人員及範圍(本法§17、§18)。

2.如其他法律另有較為嚴格之規定者,例如:「法官或檢察官」等公職人員,依法官法草案第15條規定,法官於任職期間不得參加政黨及政黨活動等,則應適用相關之從嚴法規(本法§1II)。

3.法規範間之交互適用:

關於本法,乃採「法規範間之交互適用」,相關立法體例上,例如:公職人員利益衝突迴避部分,則適用「公職人員利益衝突迴避法」之規定。

二、本法公務人員適用及準用之範圍:

(一)公務人員:

1.本法所稱之公務人員:

        本法所稱公務人員,指法定機關「依法任用、派用」之有給「專任人員」及「公立學校依法任用之職員(本法§2)」。

2.非本法所稱之公務人員:

        依本法第2條之立法理由可知,非本法所稱之公務人員範圍如下:

(1)政務人員及民選地方行政首長:

        由於其性質與常任文官有別,故基於身分屬性(政治任命或民選)及兼顧法律體系之一貫性,其遵守之行政中立事項及義務範圍,宜於政務人員法草案中另為規範之。

(2)軍人及教師:

        立法理由中認為,「軍人及教師」並非本法所稱公務人員之範圍,而其應遵守之行政中立事項,亦應以其他法律(例如:教師法或軍事法令)規範之。且依憲法第138條及第139條規定,亦可明晰軍人之效忠國家及行政中立義務 。

(3)法官或檢察官:

        依憲法第80條規定,法官係依法獨立審判,其「審判行為」具有高度之獨立性、超然性及公平性、公正性 ,而檢察官於刑事訴追及刑之執行之職務面向,具有廣義司法機關 之地位(釋字392號參照),故針對其「獨立執行職務之範疇 」,並非本法規範之範圍,惟仍應適用法官法草案之嚴格規定 ;至於如法官審判外之行為及檢察官非偵查訴追等行為,審酌本法之基本規範性質(通則性法規範),仍應適用本法之規定。

(二)本法準用之人員:

1.下列人員準用本法之規定(本法§17):

(1)公立學校校長及公立學校兼任行政職務之教師。 
(2)教育人員任用條例公布施行前已進用未納入銓敘之公立學校職員及私立學校改制為公立學校
          未具任用資格之留用職員。 
(3)公立社會教育機構專業人員及公立學術研究機構研究人員。 
(4)各級行政機關具軍職身分之人員及各級教育行政主管機關軍訓單位或各級學校之軍訓教官。 
(5)各機關及公立學校依法聘用、僱用人員。 
(6)公營事業機構人員 。 
(7)經正式任用為公務人員前,實施學習或訓練人員。 
(8)行政法人有給專任人員 。 
(9)代表政府或公股出任私法人之董事及監察人。

2.憲法或法律規定須超出黨派以外,依法獨立行使職權之政務人員,準用本法之規定(本法§18),例如:考試委員(憲法§88)、監察委員(憲法增修條文§7V) 。 

三、公務人員應嚴守行政中立,依據法令公正執行職務,不得為差別待遇:

(一)嚴守行政中立、公正執行職務內涵:

        本法第3條規定:「公務人員應嚴守行政中立,依據法令執行職務,忠實推行政府政策,服務人民。」此即貫徹「依法行政原則」並維持「行政中立」,俾使公務人員依據法令公正執行職務,以茲忠實推行政府政策,達成服務人民之公務本旨。

(二)公務人員執行職務,不得為差別待遇:

        本法第4條即規定:「公務人員應依法公正執行職務,不得對任何團體或個人予以差別待遇。」 由本法第4條之立法理由可知,依法公正執行職務之內涵包含「差別待遇之避免」,故公務人員之執法公正,應秉持公正立場對待任何團體或個人而不得有歧視或不平等之差別對待方式。相關外國立法例上,例如:德國聯邦公務員法第52條 、日本國家公務員法第96條第1項 均設有相關規定,其立法例上之相同本旨,即在於「公務員係為全國人民服務,且係基於公共利益而公正履行職責,其執行職務時,自應避免差別待遇而著重於公共利益之維護」。

四、政黨或其他政治團體活動之參與及限制:

(一)得加入政黨、政治團體,但介入黨政派系紛爭或兼任職務則禁止之:

依本法第5條規定可知:

1.公務人員「得加入」政黨或其他政治團體。但「不得兼任」政黨或其他政治團體之職務(本法
   §5I)。 
2.公務人員「不得介入」黨政派系紛爭(本法§5II)。 
3.公務人員「不得兼任」公職候選人競選辦事處之職務(本法§5III)。 

        至於本法所稱政黨及政治團體,其定義依本法施行細則第2條規定可知,係指「依人民團體法第45條規定備案成立之團體;所稱政治團體,指依人民團體法規定經許可設立之政治團體(本法施行細則§2I)。而關於「所稱公職候選人,指依總統副總統選舉罷免法規定申請登記為總統、副總統之候選人,以及依公職人員選舉罷免法規定申請登記為公職人員之候選人(本法施行細則§2II)。」

        另外,關於本法第5條之規定,乃涉及「憲法第14條集會、結社權之基本權保障 」,因此人民縱具有公務人員身分,仍具有憲法所賦予之集會結社權。惟考量公務人員之身分與職務之公正執行,基於公務人員行政中立義務,故依本法第5條第2項及第3項規定,限制公務人員不得兼任政黨或其他政治團體之職務,並明定公務人員不得介入黨政派系紛爭。

(二)政黨或政治團體,公務人員兼任職務避免之內涵:

關於公務人員對於政黨等團體兼任職務之避免,主要考量因素如下:

1.基本性質:公務員之身分及執掌事務。
2.「角色混淆之避免」。
3.「職務之不相容性」。
4.「避免不當動用行政資源」,導致違反行政中立義務。

(三)不得利用職務,使他人加入或不加入政黨或政治團體之限制:

        本法第6條規定:「公務人員不得利用職務上之權力、機會或方法,使他人加入或不加入政黨或其他政治團體;亦不得要求他人參加或不參加政黨或其他政治團體有關之選舉活動。」參照立法理由可知,本法第6條之立法目的主要在於「維護公務人員執行公權力之威信」,故禁止公務人員利用職務「使他人加入或不加入政黨或其他政治團體」以及「政黨或其他政治團體有關之選舉活動」。因此,例如:公務人員要求民眾或他人,為政黨或其他政治團體之「連署行為或不連署行為」,依本法第6條規定即不得為之。

        而關於「政黨或其他政治團體有關選舉活動之範圍」依照本法施行細則第3條可知:本法第6條所稱政黨或其他政治團體有關之選舉活動,其範圍如下:

1.總統副總統選舉罷免法及公職人員選舉罷免法規定之選舉、罷免活動。
2.推薦公職候選人所舉辦之活動。
3.內部各項職務之選舉活動。

(四)登記為公職候選人之請假義務:

        另外,如公務人員欲為公職候選人,則依本法第11條之規定,於登記後具有請假義務,其規定如下:

1.公務人員登記為公職候選人者,自候選人名單公告之日起至投票日止,應依規定請事假或休假 (本法§11I)。 
2.公務人員依前項規定請假時,長官不得拒絕(本法§11II)。

五、從事政黨或其他政治團體活動之相關限制:

(一)原則:公務人員不得於上班或勤務時間,從事政黨或其他政治團體之活動 。但依其業務性質,執行職務之必要行為,不在此限(本法§7I)。 所謂「政黨或其他政治團體之活動」,其範圍含括『指由政黨或政治團體「所召集之活動」及與其他團體「共同召集之活動」,包括於政府機關「內部」,「成立或運作」政黨之黨團及「從事各種黨務活動」等;所稱依其業務性質,執行職務之必要行為,指依相關法令規定執行職務所應為之行為(本法施行細則第4條)。』至於其細部上班或勤務時間之判定,則應依下述規定判定之:

1.上班或勤務時間之判定(本法§7II):

(1)法定上班時間 。 
(2)因業務狀況彈性調整上班時間
(3)值班或加班時間。 
(4)因公奉派訓練、出差或參加與其職務有關活動之時間。 

2.例外情形:(本法§7I但書立法理由參照)

        例外情形下,倘公務人員依其業務或公務執行之性質,依法原本即具有執行職務之必要,則不在禁止之列。例如:執行蒐證任務、環保稽查,以及警察人員依據相關法令(如:國家安全局特種勤務實施辦法、中央政府機關首長及特定人士安全警衛派遣作業規定等)負責安全,以及秩序維護之必要行為等等均屬之。 

(二)相關限制:

1.捐助行為及募款(本法§8)之部分:

(1)不當利益捐助行為之限制:
          禁止為政黨、其他政治團體或擬參選人要求、期約或收受金錢、物品或其他利益捐助行為。
(2)阻止或妨礙他人為募款之限制:
         不得阻止或妨礙他人為特定政黨、其他政治團體或擬參選人依法募款之活動。 

2.從事特定政治活動或行為之限制(本法§9I):

(1)動用「行政資源」編印製、散發、張貼文書、圖畫、其他宣傳品或辦理相關活動。 
(2)在辦公場所懸掛、張貼、穿戴或標示特定政黨、其他政治團體或公職候選人之旗幟、徽章或
          服飾。
(3)主持集會、發起遊行或領導連署活動。
(4)在大眾傳播媒體具銜或具名廣告。 
(5)對職務相關人員或其職務對象表達指示。 
(6)公開為公職候選人站台、遊行或拜票 。 
(7)其他經考試院會同行政院以命令禁止之行為。 

3.人民選舉權、罷免權及公民投票之自由:

        公務人員對於公職人員之選舉、罷免或公民投票,不得利用職務上之權力 、機會或方法,要求他人不行使投票權或為一定之行使 (本法§10)。

4.行政資源之平等運用 :

        本法第12條規定:「公務人員於職務上掌管之行政資源,受理或不受理政黨、其他政治團體或 公職候選人依法申請之事項,其裁量應秉持公正、公平之立場處理,不得有差別待遇。」關於其內涵,略示如下:

(1)行政資源:指行政上可支配運用之公物、公款、場所、房舍及人力等資源(本法§9II)。例如以本法第9條第1項第1款以觀,其範圍包含「動用行政資源編印製、散發、張貼文書、圖畫、其他宣傳品或辦理相關活動。」而其所謂之「散發」,並包括使用「各項網路資訊」等傳遞之方式。

(2)依本法第9條及第12條之立法理由可知:基於政黨公平競爭及審酌選舉事務之公平性,自應使「行政資源」獨立於政黨或政治團體之外,故除依本法第9條第1項限制「違反行政中立」之相關政治活動或行為之外,並於本法第12條規定行政資源之平等運用及差別待遇之禁止。

六、各機關首長之行政中立義務及公務人員恪守行政中立義務之保障:

(一)禁止政黨、公職候選人或其支持者之造訪活動:

        各機關首長或主管人員於選舉委員會發布選舉公告日起至投票日止之選舉間,應禁止政黨、公職候選人或其支持者之造訪活動 ;並應於辦公、活動場所之各出入口明顯處所張貼禁止競選活動之告示(本法§13)。 

(二)各機關首長、主管人員、長官不得為違反行政中立義務之要求:

1.長官不得要求公務人員從事本法禁止之行為(本法§14I)。 
2.長官違反前項規定者,公務人員得檢具相關事證向該長官之上級長官提出報告
  ,並由上級長官依法處理;未依法處理者,以失職論,公務人員並得向監察院檢舉(本法
   §14II)。 

        依本法第14條之立法理由可知:基於行政中立義務,長官不得要求公務人員從事本法禁止之行為,且明文規定違反時之處理模式,以保障公務人員之權益。惟為免誣控濫告或監察院該類案件之不當激增,故規定此類情形公務人員應優先向該長官之上級長官報告,並且適度課予公務人員檢具相關事證之責任。另外,倘該公務人員無上級長官或上級監督機關時,本法第14條之立法理由則認為:此時宜循「陳情或申訴」等途徑先尋求救濟,倘若因此受到不公平對待或不利處分者,則可再循本法第15條之規定請求救濟。

(三)公務人員恪守行政中立義務之保障:

1.不公平對待或不利處分之禁止:
   公務人員依法享有之權益,不得因拒絕從事本法禁止之行為而遭受不公平對待或不利處分(本法
   §15I )。
2.不公平對待或不利處分之救濟:
   公務人員遭受前項之不公平對待或不利處分時,得依「公務人員保障法」及其他有關法令之規
   定,請求救濟(本法§15II )。

七、違反本法之公務員責任:

        關於違反本法之責任,本法第16條即規定:『公務人員違反本法,應按情節輕重,依公務員懲戒法、公務人員考績法或 其他相關法規予以「懲戒或懲處」;其涉及「其他法律責任」者,依有關法律處理之。』

        依本法第16條之立法理由可知:由於違反行政中立之規範,其性質原則上尚非反社會、反國家之行為,故應依「具體個案」及「違反行政中立義務之嚴重程度」,分別依公務員懲戒法、公務人員考績法或其他相關規定處理之,至於細部之處理模式,則應審酌「選舉期間誣指濫告等問題(例如:任意指責該管公務人員違反行政中立)」,以及考量採「刑事罰(例如:刑法第304條、公職人員選舉罷免法第99條第1項等規定)」所造成處理時效上之緩不濟急情形;惟然,倘該公務人員違反刑法等相關法律規定,其法律責任仍應視具體情形,分別依法訴追或處理之。

八、結語:

        關於本法之制定,其立法目的及內涵即在於要求公務人員「恪守依法行政」及「維持行政中立義務」,而其規範內涵包含「政黨或其他政治團體活動參與規範」及「選舉等事務或政黨活動等之處理規範」,並據以明定「公務人員、各機關首長、主管人員等等之行政中立義務及違反之法定責任」,因此確實於我國之法制上有著良善之規範目的及立意內容,期盼透過本法之制定與規範,更加充實公務人員執法公平性及公正性,並避免行政資源之濫用或惡用,俾使選舉事務更加透明及公正,以利於國家事務之推行及充足人民權益之保障 。

(本文限於篇幅,註釋部分請逕洽原作者索取。email:yanggangzu@yahoo.com.tw

(作者為群立法律事務所律師,本中心公務執行適用民刑法實務研習班講座)

 

 
 
民國86年1月創刊,95年2月起改版為電子版  
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