第104期(99年3月)│公務人力發展中心發行 │發行人:劉慈 各期電子報           訂閱/取消電子報
「法律保留原則」的兩種面貌....廖國宏

前言

  立法院於99年1月12日三讀通過「政府再造」相關法案,並經總統並2月3日公布,分別修正《行政院組織法》(自101年1月1日施行)、《中央行政機關組織基準法》(施行期由行政院定之),以及制定《中央政府機關總員額法》(施行日期尚待行政院會同考試院定之)、《行政院功能業務與組織調整暫行條例》(原則上自101年1月1日施行至103年12月31日止)。至此,政府再造工程終於落成而即將啟用。然何以行政部門不能逕以行政命令通過,而必須翹首垂盼立法院的青眼?這必須回歸到憲法上的法律保留原則說起。

壹、憲法規範的兩種法律保留

  「法律保留原則」(Der Grundsatz der Vorbehalt des Gesetzes)可分從「組織」與「人權」兩個角度析論。憲法第23條規定「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之」,而搭配憲法第170條規定「本憲法所稱之法律,謂經立法院通過,總統公布之法律」,是限制人權應保留給法律(立法院)做決定,此乃「人權法律保留」的範疇。

  至於憲法在政府組織的一系列規定:「行政院之組織,以法律定之」(第61條),「立法院之組織,以法律定之」(第76條),「司法院及各級法院之組織,以法律定之」(第82條),「考試院之組織,以法律定之」(第89條),「監察院之組織,以法律定之」(第106條),「國防之組織,以法律定之」(第137條第2項),以及增修條文第2條第4項規範「總統為決定國家安全有關大政方針,得設國家安全會議及所屬國家安全局,其組織以法律定之」,則都是屬於「組織法律保留」的範圍,亦即組織創設應保留給法律(立法院)做決定。

  是大法官在釋字第614號解釋(95年7月28日)的〈解釋文〉即一針見血地指出:「憲法上之法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現,不僅規範國家與人民之關係,亦涉及行政、立法兩權之權限分配」!此法律保留原則,在立法院制定的《中央法規標準法》中,於第5條也規定「左列事項應以法律定之:一、憲法或法律有明文規定,應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者」,亦重申憲法有關「人權」和「組織」兩種法律保留的要求。

貳、86年修憲與《中央行政機關組織基準法》

  一、86年的憲法增修條文

  86年的修憲除了喧騰一時的「凍省」爭議之外,增修條文在第3條第3項規定「國家機關之職權、設立程序及總員額,得以法律為準則性之規定」,同條第4項並規定「各機關之組織、編制及員額,應依前項法律,基於政策或業務需要決定之」,其希冀鬆綁機關組織法律保留的用意相當明顯。

  二、《中央行政機關組織基準法》

  基於憲法增條文的精神,立法院後來所通過的《中央行政機關組織基準法》(93年6月23日制定),其第2條第2項規定「行政院為一級機關,其所屬各級機關依層級為2級機關、3級機關、4級機關」,第4條第1項則明確規範「下列機關之組織以法律定之,其餘機關之組織以命令定之:一、1級機關、2級機關及3級機關。二、獨立機關。」,並於第36條設有例外,謂「1級機關為因應突發、特殊或新興之重大事務,得設臨時性、過渡性之機關,其組織以暫行組織規程定之,並應明定其存續期限」。是機關組織的法律保留,雖在某種程度上獲得紓解,但原則上1、2、3級機關仍應嚴守法律保留!

  三、正名運動與法律保留

  基於前述組織法律保留的認識,96年初所引爆的中正紀念堂正名運動,其政策得失雖容有仁智之見,但其合法性的瑕疵則非常明顯。臺北市政府09670164000號訴願決定書(96年9月4日)在理由第3點即指出「查國立中正紀念堂管理處係…依『國立中正紀念堂管理處組織條例』所設立,並為隸屬教育部之3級行政機關,國立中正紀念堂管理處組織條例第1條定有明文。嗣縱然因業務需要,有調整或裁撤該3級行政機關組織之必要,應依…中央行政機關組織基準法第11條規定,由本機關或上級機關擬案,報請1級機關轉請立法院審議;於立法院經法定審議程序後,行政機關組織始完成調整或裁撤。日前行政院雖已將國立中正紀念堂管理處組織條例廢止案函請立法院審查,但立法院迄今尚未依立法院職權行使法完成三讀會議議決程序,且該條例亦未經總統公布廢止,則國立中正紀念堂管理處組織條例仍係有效施行之法律,國立中正紀念堂管理處自屬合法存續之行政機關」,是為確論。

參、地方自治與法律保留  

  地方自治與法律保留的關係,亦可從「組織法」與「行為法」兩個面向分別加以觀察。

  一、地方自治與組織法的法律保留

  憲法對於地方自治組織應如何法律保留,在增修條文第9條第1項規定「省、縣地方制度,…以法律定之」。故《地方制度法》首先在第25條界定兩種地方自治法規的名稱:「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)得就其自治事項或依法律及上級法規之授權,制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過,…稱自治條例;自治法規由地方行政機關訂定,…稱自治規則。」之後,於第62條第一項要求「直轄市政府之組織,由內政部擬訂準則,報行政院核定;各直轄市政府應依準則擬訂組織自治條例,經直轄市議會同意後,報行政院備查;直轄市政府所屬機關及學校之組織規程,由直轄市政府定之」,第2項規定「縣(市)政府之組織,由內政部擬訂準則,報行政院核定;各縣(市)政府應依準則擬訂組織自治條例,經縣(市)議會同意後,報內政部備查;縣(市)政府所屬機關及學校之組織規程,由縣(市)政府定之」,而第4項規範「鄉(鎮、市)公所之組織,由內政部擬訂準則,報行政院核定;各鄉(鎮、市)公所應依準則擬訂組織自治條例,經鄉(鎮、市)民代表會同意後,報縣政府備查。鄉(鎮、市)公所所屬機關之組織規程,由鄉(鎮、市)公所定之」。

  是地方自治團體除第1級機關的組織法應由地方立法機關以「自治條例」規範外,其餘2級、3級機關的組織法,則得由地方行政機關逕以「自治規則」規定。準此以觀,在96年的正名運動中,高雄市政府自行將其3級機關「中正文化中心」更名,在合法性上的爭議,應與中央政府的機關正名事件,獲得完全相反的評價!

  二、地方自治與行為法的法律保留

  憲法第170條嚴格界定「法律保留」的「法律」乃是「形式意義的法律」,故留下一個待解疑問:地方立法機關在無立法院法律的授權下,得否逕行通過限制人權的規範?釋字第38號解釋(43年8月27日)對此早已表態而謂:「縣議會行使縣立法之職權時,若無憲法或其他法律之根據,不得限制人民之自由權利」

  是《地方制度法》第28條規定「下列事項以自治條例定之:…二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者」,其第26條第2項本文更明確規範「直轄市法規、縣(市)規章就違反地方自治事項之行政業務者,得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰」,值得注意的是,立法院僅將此權力下放至「直轄市」與「縣(市)」政府,而不及於「鄉鎮市」的層級!此外,第26條第2項尚對其立法範圍設有限制:「前項罰鍰之處罰,最高以新臺幣10萬元為限;並得規定連續處罰之。其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分」。而《行政罰法》第4條亦規定:「違反行政法上義務之處罰,以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限」;至於地方自治團體如欲行使課稅立法權,亦須在立法院通過的《地方稅法通則》(91年12月11日制定)授權範圍內始得為之!

肆、機關組織違反法律保留的效果

  不論中央或地方機關的組織,如果有違反法律保留原則,將有兩種嚴重的後果:

一、機關人員須依組織法任用

  釋字第527號解釋(90年6月15日)於〈解釋文〉指出:「一、地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下,享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。地方自治團體及其所屬機關之組織,應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂之準則制定組織自治條例加以規定,復為地方制度法第28條第3款、第54條及第62條所明定。在該法公布施行後,凡自治團體之機關及職位,其設置自應依前述程序辦理。惟職位之設置法律已有明確規定,倘訂定相關規章須費相當時日者,先由各該地方行政機關依地方制度法相關規定設置並依法任命人員,乃為因應業務實際需要之措施,於過渡期間內,尚非法所不許。至法律規定得設置之職位,地方自治團體既有自主決定設置與否之權限,自應有組織自治條例之依據方可進用…。」

  而釋字第575號解釋(93年4月2日)〈解釋文〉第2段亦論及:「中華民國62年7月17日修正公布之戶籍法第7條第2項規定:『動員戡亂時期,戶政事務所得經行政院核准,隸屬直轄市、縣警察機關;其辦法由行政院定之。』為因應動員戡亂時期之終止,81年6月29日修正公布之戶籍法第7條將上開規定刪除,並修正同條第1項及該法施行細則第3條,回復戶警分立制度,乃配合國家憲政秩序回歸正常體制所為機關組織之調整。戶政單位回歸民政系統後,戶政人員之任用,自應依公務人員任用法、各戶政單位員額編制表及相關人事法令規定為之。原辦理戶政業務之警察人員,其不具一般公務人員資格者,即不得留任…。」解釋文所謂「戶政單位之戶政人員任用自應依各戶政單位員額編制表規定為之」,即在強調機關人員非依組織法不得任用的憲法要求!

二、立法機關刪除預算、審計機關剔除追繳

  至於行政機關如果強渡關山,硬是違反組織法律保留而創設機關並任用人員,又能奈何?釋字第527號解釋(90年6月15日)於〈解釋理由書〉中斬釘截鐵地明快表示:「地方制度法公布實施後,各級地方自治團體之機關及職位之設置程序,應由地方立法機關依照法律及中央主管機關擬訂之組織準則,制定組織自治條例,始得辦理…。違反此一程序設立之機關及所置人員,地方立法機關自得刪除其相關預算、審計機關得依法剔除、追繳其支出。惟職位之設置法律已有明確規定,地方立法機關對於是否設置或員額多寡並無裁量之餘地,而訂定相關規章尚須相當時日者,經中央主管機關同意由各該地方行政機關先行設置並依法任命人員,係因應業務實際需要之措施,於過渡期間內,尚非法所不許…。」是憲法透過權力分立的機制,令立法機關審議刪除在前、而審計機關剔除追繳於後,對組織法律保留進行雙重把關!

伍、組織法的侷限:不得取代行為法

  按「組織法」(機關法)(Organisationsrecht)不等於「行為法」(Verhaltensrecht),故行政機關不得逕以組織法作為限制人權的依據,司法院大法官著有兩件解釋闡釋此兩種法律保留之間的微妙關係。

一、組織法不等於行為法

  釋字第570號解釋(92年12月26日)〈解釋文〉第1段首先指出:「人民自由及權利之限制,依憲法第23條規定,應以法律定之」,其次在第2段論證:「…經濟部及內政部會銜修正發布之玩具槍管理規則…規定:『玩具槍類似真槍而有危害治安之虞者,由內政部公告禁止之』。內政部乃…發布…公告…:『…自公告日起,未經許可不得製造、運輸、販賣、攜帶或公然陳列類似真槍之玩具槍枝,如有違反者,依社會秩序維護法有關條文處罰』,…惟禁止製造、運輸、販賣、攜帶或公然陳列類似真槍之玩具槍枝,並對違反者予以處罰,涉及人民自由權利之限制,應由法律或經法律明確授權之命令規定。上開職權命令未經法律授權,限制人民之自由權利,其影響又非屬輕微,與憲法第23條規定之法律保留原則不符,均應不予適用。」

  何以內政部有組織法的依據卻仍然不足以作為限制人權?〈解釋理由書〉第2段予以交代:「內政部為中央警察主管機關,依警察法…規定,固得依法行使職權發布警察命令。然警察命令內容涉及人民自由權利者,亦應受前開法律保留原則之拘束。警察法第2條規定,警察任務為依法維持公共秩序,保護社會安全,防止一切危害,促進人民福利;同法第9條第1款規定,警察有依法發布警察命令之職權,僅具組織法之劃定職權與管轄事務之性質,欠缺行為法之功能,不足以作為發布限制人民自由及權利之警察命令之授權依據。」

二、組織法如兼有行為法性質仍得限制人權

  不過,組織法與行為法的區分未必絕對涇渭分明,釋字第535號解釋(90年12月14日)〈解釋文〉曾謂:「警察勤務條例〔按:已為「警察職權行使法」取代〕規定警察機關執行勤務之編組及分工,並對執行勤務得採取之方式加以列舉,已非單純之組織法,實兼有行為法之性質。依該條例第11條第3款,臨檢自屬警察執行勤務方式之一種。臨檢實施之手段:檢查、路檢、取締或盤查等不問其名稱為何,均屬對人或物之查驗、干預,影響人民行動自由、財產權及隱私權等甚鉅,應恪遵法治國家警察執勤之原則。實施臨檢之要件、程序及對違法臨檢行為之救濟,均應有法律之明確規範,方符憲法保障人民自由權利之意旨」。〈解釋理由書〉更進一部說明:「…行政機關行使職權,固不應僅以組織法有無相關職掌規定為準,更應以行為法(作用法)之授權為依據,始符合依法行政之原則,警察勤務條例既有行為法之功能,尚非不得作為警察執行勤務之行為規範」。

  但是,上開所謂的「組織法兼有行為法」雙效合一、並治一爐的特例已成昨日黃花,因為《中央行政機關組織基準法》第5條第3項早已明文規定:「本法施行後,除本法及各機關組織法規外,不得以作用法或其他法規規定機關之組織」。

結語

  藉由「法律保留原則」在兩種面貌之間來回「變臉」,要求創設機關組織必須符合法律保留,而限制人民權利義務亦須符合法律保留;如此,不僅落實了「主權在民」的精神,且「法治國家」於焉確立!





(作者為真理大學財經法律學系兼任講師,本中心行政程序法基礎班與行政程序法進階班講座)

 
民國86年1月創刊,95年2月起改版為電子報  
10660台北市大安區新生南路3段30號 電話:(02) 8369-1399 轉 8311 研究組