第117期(100年4月)│公務人力發展中心發行 │發行人:劉慈

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想寫一本給公務員看的行政法教科書(九)-公務人員該如何面面俱到地依法行政?....張錕盛



(二)程序

程序的要求主要有2:資訊公開與程序透明。這也是程序要件之主要內容:

1. 1. 針對資訊公開部分:應注意,包括當事人的閱覽卷宗,即「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」(行政程序法第46條第1項);政府資訊之主動公開(政府資訊公開法第6條以下)與被動公開(政府資訊公開法第9條以下)以及檔案法第17條:「申請閱覽、抄錄或複製檔案,應以書面敘明理由為之,各機關非有法律依據不得拒絕。」等規定。
   
2. 針對程序透明部分,包括通知與陳述意見。針對通知,主要是行政程序法第67條以下有關送達之規定。至於複數當事人則以公告為之,如行政程序法第100條第2項之規定:「一般處分之送達,得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替之。」
   
3. 針對陳述意見,一般而言,區別為職權調查的陳述意見、限制人民權利的陳述意見、多邊利益衝突調節的聽證程序與市民參與的公聽等。
   
a. 職權調查的陳述意見:依行政程序法第39條第1項之規定:「行政機關基於調查事實及證據之必要,得以書面通知相關之人陳述意見。」又原審並未依職權調查,復未說明未為調查之理由,即有理由不備之違法。自難僅因公訴人之起訴,即謂上訴人違失情節重大之事實,「客觀上明白足以確認」。又公務員懲戒法第4條第2項所稱之「情節重大」,屬於停職處分之要件事實,屬於行政程序法第102條應予處分相對人陳述意見機會之範圍。此與該「情節重大」是否屬於主管長官之「判斷餘地」範圍無關。蓋「判斷餘地」理論,係指對於行政機關有判斷餘地論之不確定法律概念,法院原則上應尊重行政機關之判斷而不加以審查,而非關行政機關在判斷前,應否給予處分相對人陳述意見機會之問題。是原判決認:被上訴人認定上訴人違失「情節重大」,乃被上訴人本於主管長官之職責所為之判斷,應有判斷餘地,而無待上訴人陳述意見等語,亦有違誤。(最高行政法院99年度判字第218號判決)
   
  b. 限制人民權利的陳述意見:依行政程序法第102條規定:「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前,除已依第39條規定,通知處分相對人陳述意見,或決定舉行聽證者外,應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者,從其規定。」依本條給予處分相對人陳述意見之範圍,在裁量處分,包括法定要件事實及裁量審酌之事實。(最高行政法院99年度判字第218號判決)又行政程序法第103條第5款:「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實,客觀上明白足以確認者。……」。被上訴人於原審原主張本件作成行政處分前未予上訴人陳述意見機會,係因公務員人事行為不適用行政程序法之程序規定(原審卷第98頁),惟行政程序法第3條第3項第7款關於對公務員所為之人事行政行為不適用行政程序法之程序規定,係限於不構成得提起行政爭訟之行政處分之人事行政行為,停職處分為行政處分,無該規定之適用,已如上述,被上訴人上開主張,已屬對法律有所誤解。其嗣雖另主張上訴人經檢察官提起公訴,原處分所根據之事實,客觀上明白足以確認者,得不予上訴人陳述意見機會。然上開檢察官起訴書並未載明其上開長安西路道路工程經鑽心取樣結果為不合格之記載所憑證據為何,反而被上訴人取樣送驗初步判定結果為合格,已如上述,上開起訴書所載長安西路道路工程經鑽心取樣結果為不合格一節,顯有疑問,自不得據以認定上訴人不依法令而廢弛職務行為,情節重大之事實,「客觀上明白足以確認」。又公務員懲戒法第4條第2項所稱之「情節重大」,屬於停職處分之要件事實,屬於行政程序法第102條應予處分相對人陳述意見機會之範圍。此與該「情節重大」是否屬於主管長官之「判斷餘地」範圍無關。蓋「判斷餘地」理論,係指對於行政機關有判斷餘地論之不確定法律概念,法院原則上應尊重行政機關之判斷而不加以審查,而非關行政機關在判斷前,應否給予處分相對人陳述意見機會之問題。另依原處分書所載,上訴人涉嫌再生瀝青道路鋪設工程弊案,於95年4月14日遭羈押,經被上訴人核定自羈押日起,雖上訴人95年6月13日交保,因同一事由經檢察官提起公訴,違失情節重大,依公務員懲戒法第2條規定移付懲戒,並依同法第4條第2項規定繼續停職。足見上訴人自95年6月13日交保之後,被上訴人係另依公務員懲戒法第4條第2項規定將上訴人停職,此項停職處分(原處分)係屬另一新處分,與之前因羈押受停職(依公務員懲戒法第3條第1款規定是當然停職)並不相同,其作成仍應遵守行政程序法第102條規定,而原處分係作成於95年7月11日,此時上訴人已交保在外,並非不能給予陳述意見機會。因而,原判決認上訴人之違失行為經起訴書提起公訴在案,此為客觀上明白足以確認之事實,被上訴人未通知上訴人陳述意見,難指為違法;被上訴人認定上訴人違失「情節重大」,被上訴人有判斷餘地,無待上訴人陳述意見; 被上訴人所屬養工處及工務局召開考績會當時,遭羈押禁見,無從通知其陳述意見等,均屬無據,原判決不適用行政程序法第102條本文規定不當。(最高行政法院98年度判字第1350號判決)
   
c. 聽證程序:依本法或其他法規舉行聽證者,應適用行政程序法第54條以下之規定。又行政程序法第107條規定:「行政機關遇有下列各款情形之一者,舉行聽證︰一、法規明文規定應舉行聽證者。二、行政機關認為有舉行聽證之必要者。」值得注意的是行政程序法第109條規定:「不服依前條作成之行政處分者,其行政救濟程序,免除訴願及其先行程序。」此所指之「 法規明文規定」,如行政罰法第43條之規定:「行政機關為第2條第1款及第2款之裁處前,應依受處罰者之申請,舉行聽證。但有下列情形之一者,不在此限:一、有前條但書各款情形之一。二、影響自由或權利之內容及程度顯屬輕微。三、經依行政程序法第104條規定,通知受處罰者陳述意見,而未於期限內陳述意見。」
   
d. 公聽會:如農村再生條例第16條之規定:「直轄市或縣(市)主管機關擬訂前條農村再生發展區計畫,應舉辦公聽會。但經設籍該農村再生發展區計畫範圍內二分之一以上成年居民要求辦理聽證者,應辦理聽證。公聽會相關意見或聽證紀錄,應併同計畫書圖,報中央主管機關核定。前項農村再生發展區計畫之擬訂與變更程序、公聽會辦理程序、公開閱覽時間與地點、應檢具之書件、規模、條件、審查、核定及其他應遵行事項之準則,由中央主管機關定之。」
   
  行政機關個別面對行政事件時,應先區別單純行政主體與相對人的雙邊關係或是涉及多邊利益衝突的多邊法律關係。針對前者,則程序相對單純,但後者則應以正式且多邊利益調節程序為之。近來許多環保事件,其主要關鍵在我國目前為止僅提供環境影響評估機制,這使得當事人常常被摒除在程序之外,此時實應依行政程序法第164條之規定進行計畫確定程序。但從90年行政程序法施行至今。行政院依然未依行政程序法第164條第2項之規定制訂行政計畫之擬訂、確定、修訂及廢棄之程序,實有規範制訂怠惰之實。也無從提供多邊利益衝突的調節機制,實有改進之必要。

(三)方式

針對方式的要求,一般分為要式與非要式兩種。

1. 對此,現行行政機關作成行政處分多以書面為之。但依行政程序法第95條第1項之規定:「行政處分除法規另有要式之規定者外,得以書面、言詞或其他方式為之。」因此,行政機關在非以書面為行政行為時,若無作成行政處分之意思者, 應明示該行為非行政處分,如人民打電話查詢許可聲請之進度,應明確回答該答詢之內容僅係觀念通知,具體行政處分內容以機關所發之行政處分書面函示為準。
   
2. 又非要式之行為人民得請求書面,如行政程序法第95條第2項:「以書面以外方式所為之行政處分,其相對人或利害關係人有正當理由要求作成書面時,處分機關不得拒絕。」與針對行政指導,行政程序法第167條第2項:「前項明示,得以書面、言詞或其他方式為之。如相對人請求交付文書時,除行政上有特別困難外,應以書面為之。」
   
3. 又行政契約,依行政程序法第139條之規定:「行政契約之締結,應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者,依其規定。」
   
4. 又以書面作成之行政處分,則依行政程序法第96條之規定記載一定之事項。對此,綜觀行政程序法第97條、第98條及第99條之規定,則特別側重「記明理由」與表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關之「教示規定」。針對後者,若未為該「教示規定」,則依行政程序法第98條第3項:「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正,致相對人或利害關係人遲誤者,如自處分書送達後1年內聲明不服時,視為於法定期間內所為。」則將使得行政處分不確定之期間從30天延長到1年,故在行政處分之納入該規定有其重要性。
   

我國行政程序法明顯重實質輕程序,故有關形式合法性要件的欠缺,依行政程序法第114條之規定得補正,又依該條第2項之規定,僅須於訴願程序終結前為之;得不經訴願程序者,僅得於向行政法院起訴前為之,已足。又依行政程序法第174條之規定:「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置,僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者,不在此限。」 (待續)

 


(作者為東吳大學法律學系講師,本中心行政程序法基礎班與行政程序法進階班講座)

 

 

 

   
民國86年1月創刊,95年2月改版為電子報  
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