第14期(88年3月)│公務人力發展中心發行 │發行人:王漢源 各期電子報           訂閱/取消電子報
特許興建營運BOT模式簡介---毛治國

         自由化與民營化是一九八○年代之後世界性的公共政策潮流。它的毛治國成因除了一部份是當時主政者-如英國保守黨首相佘契爾、美國共和黨總統雷根等主觀的政治意識形態使然之外,更重要的則是當時客觀的政經情勢,使各國不得不走上這一條路。

         先進國家進入一九八○年代之後,因為社會福利支出的持續膨脹,但稅收卻無法相對增加,以致各國國庫紛紛出現入不敷出的窘境。我國則是到民國八○年代之後,因全民健保、老人年金、農業補貼等政策的實施,而發生相同的問題。在國庫的總收入無法增加的情形下,屬於經常門社福支出的增加必然引發財政上的排擠效應,影響資本門預算的編列。但是資本支出(也就是一般所稱的公共建設)是支持國家未來成長與發展的必要投入,資本支出一旦減緩或停頓,將使國家未來的發展受到影響。

         為了突破經常門支出不能減少,而資本門支出又不可偏廢的兩難困境,自然使人想到如何去有效運用資本支出(亦即公共建設)所具有的經濟效益的問題。公共建設的經濟效益一般可分為內部效益與外部效益兩大類-其中內部效益是指投資者可以透過向使用者或受益者收費,直接獲得財務回收的部份;而外部效益則是因公共建設的投資在總體經濟面所可以得到的效益,但投資者卻無法在財務上獲得直接好處的部份。因此,任何具有一定程度以上內部效益(也就是回收性)的公共建設,就有可能從政府手中釋放出來,讓民間以投資的方式來進行這些政府無法從事,但為社會所需的建設。這種以民間資源來彌補公庫之不足,也就是一種把公共建設「民營化」的政府理財政策,就是所謂的民間參與,國外也稱為「創新性理財(innovative financing)」。

         雖然民間參與並不等於特許興建營運BOT;但是BOT是一種民間參與的典型模式,許多其他的民間參與模式,可以說都是由BOT演變而來。因此,我們將針對這一模式的特性以及它的一些演化形態,作以下的討論。

一、特許興建營運模式的基本架構

         特許興建營運模式有兩個基礎-一是地上權設定,另一是專案融資。地上權設定是土地所有權人將地上物某一定期間的興建與處分權轉讓給他人的一種安排。BOT案的土地屬於政府,所以要開放民間參與就必須將地上權設定給民間,換言之,地上權設定是BOT案的必要程序。投資額度大的BOT案件,除了地上權設定之外,還會涉及專案融資。民間的專案融資案所關係到的角色只有兩個-即投資者與融資者。政府主辦的BOT案所關係到的角色則有三個-也就是除了投資者與融資者之外,還多了政府這一角色。他們三者之間構成一個三角關係:政府對民間投資者間的關係是興建與營運的特許權;民間投資者與融資者間的關係是融資合約。政府與融資者間的關係則須視政府是否提供任何融資保證而定。

         政府對於民間參與者,是根據他們的工程計畫、施工能力、營運計畫、經營能力、財務計畫,以及他們與銀行團的融資合約,來決定是否授與BOT的特許權。通常BOT特許權的正式授與必須以投資者與融資者所談妥的融資合約為前提,所以特許興建營運的本質也具有「銀行不借錢就不做」的特性。不過,融資者的融資條件又會受到政府與投資者間所談的其他權利義務條件的影響而改變。換言之,這兩者之間的關係具有相互連鎖(interlocking)的特性;所以他們間的談判就必須是平行進行的連鎖談判-兩兩之間的談判結論,必須三方面相互反饋(feedback),逐步相互修正,以產生一致的共識。一旦三方面達成共同的協議後,方纔進行互以另方合約內容為條件的連鎖簽約,並完成政府將BOT特許權授與民間投資者的手續。

         BOT的三角談判連鎖簽約的議約過程,可以比喻成是一個解聯立方程式的過程。我們必須將三個式子放在一起同時求解,才能有效地求得正確的答案;否則,三造中任兩方如果想要以他們間的片面協議,硬要事先未參與第三方接受作為合約內容時,則第三方或許會拒絕這種安排,BOT的議約便可能因此而宣告破裂;或則第三方在受到壓力的情形下勉強接受了其他兩方的安排,這時專案融資所必須客觀反映的投資可行性,便不免受到扭曲,結果可能會使許多財務不健全的投資案也被勉強執行,以致於使整體社會也因此而承擔了許多不必要的財務與金融風險。圖一是BOT的基本議約模式。

BOT的基本議約模式

*三方面進行談判;達成協議後,進行連鎖簽約
*政府與融資者是否簽約,視政府是否提供融資保證而定
圖一特許興建營運BOT的基本架構

二、投資者、融資者、政府與BOT合約

1.BOT合約要項

         政府與民間投資者間的特許興建營運合約內容主要包括下列項目:興建權與營運權之授與、各子合約簽署的規定、用地提供的約定、工程設計之審核修改程序、工程施工監督的權責、營運監督的權責、融資優惠或政府投資的約定、費率標準與調整程序、權利金、民間投資者承諾擔保事項、政府承諾保證事項、合約終止的約定、營運期限終止與資產移轉的規範,以及其他約定條款-如仲裁的機制、合約修改的程序、通知與文件送達的約定、準據法的確認等。

2.投資者在議約過程中的考量

         參與公共建設的民間投資者主要關切:計畫的投資報酬、計畫資金的規模、股東結構、政府是否持股、政府行政效率、資本市場成熟度、法規的健全性、費率訂定的彈性、對建設營運與政治等風險因素的掌握程度等。有關公共建設投資所具有的風險性,民間投資者與政府往往會有很大的認知差異。民間投資者會對各種預期的風險,提出避險、或減輕/分擔風險的訴求,與政府以及融資者在議約過程中談判。

3.政府在議約過程中的考量

         政府在特許興建營運案中的立場與投資者便完全不同。在招標議約的過程中,政府主要關切的是:民間機構興建與營運能力、公共利益的維護與公共安全的確保(如:最起碼的服務水準、公共安全標準與環保要求等)、政府所需補助或投資建設的額度、政府所需保證或風險承擔事項、用地提供的時程、公共建設所需配合的週邊工程(如聯絡道路,複合運輸系統等);以及違反合約時,政府對民間兩者之間的雙向罰則等。

         民間參與的公共建設雖說是將原先政府該做的事轉由民間承擔去做,但是政府在處理民間參與案時卻不應抱有「隱含的原罪」心理,以致於有「民間做不成時,政府再回頭接手來做是理所當然」的想法。因為政府決定將某一公共建設開放由民間投資後,在政府的整體資源當中,便不可能再為重新接手執行該工程案去預留資源,否則就失掉民間參與的意義。因此在辦理民間參與案件時,政府也要有專案融資那種「借不到錢就不做」的原則,也就是政府與民間投資者的議約,也應事先設定不能踰越的底線,並且要有「談不攏就不做(bargainable or terminate)」的心理準備。唯有這樣才不至於使政府在民間參與案件中被無端套牢,或被迫去承擔許多不必要或是不能承擔的風險與責任。

4.融資者在議約過程中的考量

         至於融資者在特許興建營運的議約過程中也有他們的特殊考量,如:民間機構興建與營運能力、計畫案本身的還款能力(含各種風險因素)、專案公司主要股東的信譽、財務計畫的健全程度(含負債股權比的合理性)、資本市場走勢、相關法規限制、辦理銀行聯貸的佣金、投資者的長期貸款承諾金(commitment fee),以及其他貸款條件-如:貸款期限與寬限期、貸款幣別、保證事項、違約處理與接管程序等約定。

         總之,民間參與公共建設的案件本質上具有「因案制宜」的特性,因此主辦機關:(1)對於案件本身的經濟財務特性必須事先充分掌握(包括它的成本、營收、風險等因素),(2)對於執行過程中所要達成的政策目標必須很明確,(3)對於推動案件的執行策略也必須事先有清楚的腹案,然後才能進行有關的招標與議約的程度。所以說,辦理民間參與案件它的複雜程度,絕對遠遠超過傳統的工程發包過程。我們也要再度強調:辦理民間參與案政府所面臨的考驗遠高於民間投資者。成功的民間參與案件,政府所需要作的事先投入也高於民間業者。民間參與公共建設,對政府而言絕對不是白吃的午餐。

(節錄自經建會主辦,公務人力發展中心協辦「促進間參與公共建設BOT策勵營」交通部毛次長治國「民間參與公共建設的基本概念」講稿)

民國86年1月創刊,95年2月起改版為電子報  
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