第141期(102年4月)│行政院人事行政總處公務人力發展中心發行
│發行人:劉慈

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公務員的消極責任與積極責任(上)....許南雄

 

  社會上,多數人總愛推卸責任(包括侈言別人無能力、不負責任),公務職場也是這樣,可見推諉責任(不論消極或積極責任)是人的個性中自私的主要弱點之一(我執)。因此要體認負責盡職的道理,與實踐責任能力的作為,只有先從自我要求做起,唯先尊重「真我」,而不是總要指責別人的能力庸愚或不負責行徑,才是根本要圖。

  其次,就一般公務員來說,重視其權利總居於首要,至於義務與責任則居其次或忽視之。究其實,不重視履行義務與責任的前提下,只汲汲於伸張權利如何如何,本身已是不負責行徑!試觀今日為數百餘萬名退休軍公教與約百萬名現職公務員,豈不多視軍公教權益有如身家資財(如近日討論退休公務員年終慰問金或月退改革等議題……)幾多能省思對財力困乏的國家仍有忠誠紀律等義務或責任?任何人事興革,貴有共識,如果公務員只有權利之共識而欠缺義務、尤其責任之共識,如何對得起民膏民脂的期許?勞工重視勞退、公務員堅守月退權益,甚至輿論媒體維護言論自由權,大學生挺身質問教育首長之言論權…基本上沒錯,但如只奢想侈言權利,而竟忽視義務、責任,則本末倒置。

  是耶,非耶?究以為然否?本文以下由此立論。

一、傳統說法太狹窄

  各國公務員(政務官、事務官……)都有其權利、義務與責任的制度。就責任來說,一般強調違反法令或義務便構成責任問題,例如公務員違法貪腐,則依刑法治罪,如涉及侵權行為,則負民事賠償,此為法律責任;又如違背公務員服務法的義務規定(如洩密或失職)則必受懲戒或懲處,此為行政責任。

  此一觀點,尤其在一般「行政法」學上論述頗詳,但太狹窄。就公務員管理而言,這是很狹義、又屬消極責任的說法。消極責任的涵義,指公務人員違法、失職、犯紀所處的「法律狀態」,當然必加課責,以維護官箴,雖沒有錯、也重要,但顯然不夠。

  一項傳統由來已久的觀念,總認為公務員的責任純係來自違法失職,廢弛職務等違反義務所承受懲處、懲戒與民事、刑事之責任體制;換言之,皆與未盡法定職責(義務)之消極處分有關,至於欠缺執行職務之「能力」所引起公務上缺失(如專業能力不足、行政績效低落……)之積極作為的責任,則鮮受重視。

  其實歷來官僚機關屢受詬病的弊端,未必公務人員觸法、犯法或廢弛職務,卻多能力不足、績效不彰;且既無違法失職,便受「文官法保障」,更易形成「庸碌化」。職務能力與專業發展之積極責任何在?事務官如此,政務官又如何?一般亦認為政務官如決策失敗,則負起政治責任,此固然,但如係其才幹不足,難以推動政策或彰顯政績(積極性),是否亦應承當其政治責任?

  且根本上,消極性責任體制影響日久,極易造成公務員「不求有功,但求無過」的心理,甚至有所謂「多做多錯,少做少錯,不做不錯」態度,實屬乖謬,推其根源,實與僅固守防弊取向的消極責任體制之影響有關。

二、何謂責任與能力

  責任就是負擔,承受應負擔之職責,如納稅人有義務繳稅,繳稅即承受須負擔的義務,也就是責任,因抗稅、逃稅或其他原因拒不繳稅,則依法須課責,此為法律與行政責任的由來。雖偏重「防弊」,卻有其必要性。

  但另一層,更重要的,課稅須公平,符合比例正義原則(古代苛稅酷吏形成所謂苛政猛於虎─柳宗元:捕蛇者說)。且尤應顧及義務人的經濟條件,達成財稅績效與個人有利的安居樂業情境,這就是由負責衍生的責任條件,稱為責任能力(accountability─capacity or competency),凡缺責任條件,侈談責任並無太大意義,因此,執行職務的服務能力成為公務員服務法與行政倫理的主軸。

  上述的說法即:就公務員管理來說,行政法學所說的法律與行政責任,是基礎性的「防弊取向」,即本文所謂消極責任。但行政學,尤其人事行政學所特別重視的政治責任、專業責任、倫理責任等等,是要求公務員的積極作為,即須具備能力盡職,而非僅避免違法失職,而被稱之為「興利取向」的積極責任。

  凡為公務人力(Public Emloyee),不論軍公教,守法守廉是基本的義務,但如只止於此,即可能使官吏「但求無過,不求有功」,以至於少做少錯或竟無所作為(或雖有作為而畏首畏尾無績效職能),則極不可取。

  機關堛漱冪、閑員,可能因無法律或行政責任,不被調降或免職;甚至庸吏或酷吏,也可能因無事忙或擇惡固執、自以為是而遺害失誤,損及公務效能(甚至所謂:錯誤的政策比貪污可怕)。這仍然「無功」,即無作為能力,終是敗筆。

  公務員執行職務,必包含忠誠、廉潔,尤其要戮力赴公而顯出效能,由此形成能力盡職的內涵與條件。廣義的責任,就是:

(一)
工作上的知識、技術、能力(Knowledge,Skill,Ability,KSAs):
此為任何公務人力必備的資格條件,愈是首長、主管層級,其要求愈高。
 
(二)
待人處事能力(用人能力、人際關係與做事才幹Personnel-minded):
可通稱之為人際係的能力,如欠缺此等人際關係或待人做事能力,則即令學歷再高或上述之工作知能如何優越,也將虛而不實,孤高無助無能。
以上兩者,有些學者也稱為「技術能力、待人能力與理念能力」。
 
(三)
潛力潛能(Potentiality):
來自天性中的智慧實力。深藏人之內在的潛在智慧(Maha Pania),易被人的表面意識(個性)中的我執(自我自私的偏去個性之執著)所壓抑或埋沒,以致無法流露。凡人之心境越高,心力愈圓正,則潛能實力愈能顯現,為人之真才實力源泉。

  現今公務人力,未必都是人中豪傑或菁英、佼佼者,故如苛求公務員的能力必達如何優越,只是苛求,但重要的是要強調「能力取向」的內涵與其核心條件不能失卻盡才盡職的水準。也就是要求公務員不僅要負起消極責任以防弊,尤其更要擔負積極責任以興利(作為),才算得上稱職。

  所謂人盡其才,是指盡其才學智慧、意願(Willingness-to-work),與責任(Accountability & Responsibility),三者都是「才」的主要部分。公務員兼顧消極責任與積極責任之能力作為,方稱為人盡其才,才盡其用,否則,仍不免因循苟且,墨守成規,得過且過,而終無事功,何貴之有?

  在當前所謂民主或開放社會,民智大開,官僚難以一手遮天。當公務員面臨「能力危機」、「信任危機」而無法因應與創進時,則顯非責任與能力的基準。凡公僕其人能力普遍在此基準之下,則即令如何「自我感覺良好」,或再忙再造作,雖仍自許為公僕,恐將是有負於民膏民脂的「公害」!

  以上雖已解析能力與責任的內涵,但尚有一重要焦點,即如何評估公務員的能力與其課責、負責的程度?一般情況下,人不會承認自己沒有能力,也不會認為自己在推諉責任,舉例說:一位首長主管用人無方或處事失公,總會怪罪他人,終是別人的無能或過錯,即使會稍自反省,也只是薄責於己,而苛責於人,甚至只會侈言他人的無能,而不知反思自己可能更無能。至於他人或制度上的追究,也總百般辯解自保,這就是官場上所謂的「笑罵由他,好官我自為之」的由來。那麼,重要的是如何客觀地評斷人之責任能力?

  自律與他律是論評人之能力與責任程度的出發點。自律就是人常反求諸己或自我省思,常想到自我的義務與責任,而不是妄求推諉己過而要別人負起過錯,凡是事事撇清自己的責任能力,而必諉過卸責於人,「生於其心,害於其事(政)」,此必自己不負責任,也無責任能力的表現。但公務員能自律的少,因此必在法令或制度上加以適切的規範,而有所謂「高課者驟升,無能考斥退」或取優汰劣,賞有功而罰有過的各種機制,甚或貴在領導上的善善惡惡,是則是之,非則非之,就是他律。

  進而言之,他律,就是以法令或客觀的機制來評估或規範職責,如考試取才,就是以各種考選方式測試遴選錄用優異者。但這是針對初任文官的甄別人才而已,是否能真正地取才用人,還在一般職場上的任使陞降,遷調運用,事務官的任用陞遷與轉調進退都有文官法令約束,但是用人者的知人善任仍是主要關鍵,最怕剛愎自用而贍恩徇私,故用人能力就是首長主管的主要權限,更是基本責任,用人不當就是首長主管的失責,必加追究,「防弊」就是防止任用私人,「興利」(積極責任)就是能使好人才出頭,而才盡其職,事竟其功。至於政務官呢?各國似乎多未有政務官的人事管理法令,但其實政務官的「難進易退」以至政績責任,都須有政黨、國會、民意、輿論以至慣例、個人智慧等等的規範功能,尤其政治文化成熟度的考驗更是嚴厲。民主社會並不一定都是賢能政治,但是卻須有責任能力,可戒官吏之失職失責,以下的探討便可知之。

(待續)



(作者為國立臺北大學公共行政暨政策學系教授)

 



 

 

 

 
民國86年1月創刊,95年2月改版為電子版  
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