第141期(102年4月)│行政院人事行政總處公務人力發展中心發行
│發行人:劉慈

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地方政府首長人事權限之探討-以縣(市)長人事任免權為例(下)....孟繁宗

  常任文官永業保障之原則,其目的在使其勇於負責,安於工作,行事無所顧慮。職務調任雖屬人事管理措施之一種,惟「降調」如同實質的「行政懲處」及「司法懲戒」,當事人若有不服,自得依公務人員保障法第77條規定,提起申訴、再申訴。惟實務上除非當事人有具體事證、並明確主張此項調任已涉及「不當聯結」之政治事由,否則申訴成功機率不高。

  又縣(市)政府及其所屬機關職等又普遍長期偏低,科長職務列薦任第8職等,鄉(鎮、市)公所課長職務列薦任第7至8職等,難以留住人才。而縣(市)政府及一級機關秘書(其中二分之一得列簡任第10職等)及鄉(鎮、市)公所主任秘書職務也僅列薦任第9職等,造成很多秘書及主任秘書職務由科(課)長輪流擔任,再回任原職之情事,也就是在短時間內同一較高職等職位更換多人擔任,俟取得9職等常任文官之任用資格後,再回任(降調)原職,此即為所謂「洗官」。

(三)聘用、約僱及臨時人員進用之爭議

  政府部門非依考試管道進用聘用、約僱及臨時人員,係為因應短期性、臨時性、季節性及專業性或研究工作之需求,且此類臨時性人力較常任文官之進用方式有彈性,因此成為方便機關首長用人之途徑。

  依銓敘部刻正規劃將聘用條例與僱用辦法加以整合制定「聘用人員人事條例」,除聘僱人員的進用應符合「臨時性」及「專業性」外,並將進用資格、方式、程序、期限、考核、退撫等事項一併納入規範。未來聘用人數採總量管制,權責機關及其所屬機關聘用人員總人數,不得超過各該機關及其所屬機關職員預算總人數10%。就縣(市)政府而言,其所屬機關涵蓋警察及消防機關,而此類機關依其業務特性,適合進用約聘僱人員辦理之業務不多,在總量控管原則下,致其可設置之員額數將移列至一般行政機關,勢必造成人事費大幅增加。

  近年來,內政部以「員額零成長」控管各縣(市)政府正式員額數,造成聘用、約僱、臨時人員等臨時性人力進用情形寬濫,其占正式職員及全體員工之比率逐年攀升,並成為終身僱用模式,以致縣(市)政府用人結構遭到扭曲,亦悖離彈性用人制度建制之精神。地方政府一級單位主管及首長之任用及臨時性人力的進用,難脫政治性考量,部分縣(市)政府仍未以公開甄選方式進用約聘僱及臨時人員,人事單位對各機關新聘約聘僱人員完全沒有進行管控,縣(市)長握有很大的人事裁量權。

  綜上述之,精省後,臺灣省政府已為非法人團體,縣(市)政府的職能相對大幅度提高,已成為實質上的第一級地方政府,在中央政府制定公共政策過程中,已居於對等地位。為回應地方自治之需求,未來勢必藉由相關法制修訂,提升縣(市)政府實權。

伍、結語

  地方自治全面法制化後,縣(市)長人事任免權之完整性,涉及中央與地方權限劃分,以及地方自治發展與法制的演進。本文不揣淺陋,提出以下幾點建議,期能改善長期以來,地方行政首長認為人事權主要由中央掌控,用人常遭掣肘,無法進用合意人員,順利推動民選首長的施政理念之處境,以積極落實地方治理所追求的願景。

一、編制員額管理事項法制化,避免過分干預地方行政機關組織調整

  未來應修正組織準則有關各縣(市)政府員額總數之計算基準及分配增加員額之計算方式,或制定地方政府機關總員額法,作為編制員額規範的依據。另地方政府組織架構未來可朝共通性與特殊性之業務面作雙軌方式設計,就共通性業務部分,依組織準則第27條規定辦理組織及員額評鑑,建立員額配置標準或設置基準;特殊性業務部分,則可依據該縣(市)都市化程度、住民特色、地理環境、地方發展特性等指標來計算所需員額數。

二、尊重地方自治的權責,由地方政府決定施政優先順序及人力配置

  中央主管機關訂定相關計畫或措施,應不得直接要求地方政府增置組織或增加員額配置,干預地方政府施政優先順序。地方政府辦理中央主管機關特定計畫、措施或業務,如無法以現有人力支應辦理時,中央應以專案補助經費、鬆綁員額總量管制等配套措施協助地方政府,使政策之執行更加落實,而非透過刪減一般性補助款機制,達到控制地方政府施政優先順序的目的。

三、縣(市)政府政務職所需資格條件法制化,依比例原則定人數上限

  縣(市)政府一級單位主管及所屬一級機關首長其職務的專業知能需求高,目前有關政務人員所應具備學經歷條件等配套措施尚未訂定,未來應將其所需資格條件予以法制化,並參採美國地方政府對於政治性任命人員須經議會同意之作法,增訂經民意機關同意後任命之。如此,除可防止縣(市)長專斷獨行,避免政治分贓之流弊,亦可落實民意政治之基本理念,使地方自治更為健全的發展。其次,縣(市)的政務職人數,比照縣(市)政府一級單位及所屬一級機關設置總數之規定,依縣(市)人口數分別規定其上限,以符比例原則,避免政務職位設置過於浮濫。

四、積極推動地方政府組織改造,中央與地方職務列等整體衡平設計

  未來仍應依據地制法持續推動縣(市)合併,在國土合理規劃及區域均衡發展的基礎下,秉持組織精簡及機關衡平性之原則,使縣(市)政府規模、組織內部的控制幅度與縱深與中央機關及直轄市趨於一致,再依職務列等的設計主要考量的因素(職務所具備的職責程度,及其工作繁、簡、難、易及責任輕重等),並配合中央政府組織改造,重新檢討修正職務列等表,使中央與地方機關職務列等達到實質的衡平。

五、地方政府一條鞭體系人員之任免程序,應於地方制度法明文規定

  現行地制法已明定地方自治組織準則之擬訂,地方行政機關首長、秘書長、一級主管之職等及職掌等事項,因此,對於目前主計、人事、政風及警察4類人員主管或首長之任用,實際上「中央提名,地方同意」的作法,仍應於地制法予以明文規定,以符合「依法行政」原則,中央與地方的爭執亦可避免,進而建立雙贏局面。另稅捐機關首長現行係以常任文官擔任之,未來仍應儘速制定其專屬人事管理法律,以符合地制法第56條第2項之規定。

六、考試錄取人員分發程序及常任文官之保障,其法制規範應予修正

  考試錄取人員之分發,建議參照陞遷法之作法,由分發機關就錄取人員榜示錄取名次及所填志願順序造列前3名之名冊,請用人機關首長圈定後分配之。縣(市)長自律能力不足,借機利用「降調」及「洗官」之漏洞與巧門,行政治打壓或政治分贓之實,爰應修正任用法第18條,增列「同一任免權責機關禁止職務降調」之相關規定,即依法任用人員,同一任免權責機關非依法定原因,不得調任低一官等或低一職等之職務,並將構成要件明定於任用法,使公務人員之身分能真正獲得保障。

七、縣(市)政府員額應適度鬆綁,建立進用臨時性人力公開甄選制度

  公部門的人力資源,還是要以經國家考試及格、正式任用的公務人員為主流,除了避免造成地方政府分贓政治之流弊,也能提高公務人員素質,並貫徹考試用人政策,因此,縣(市)政府職員員額高限,仍應視其業務增加情形予以適度鬆綁。雖然,地方機關臨時人員之進用程序、經費來源及管理等,係屬地方自治事項,不宜由中央統一規範,但是屬於通案性、準則性之規定,如臨時性人力之公開甄選制度,仍應由中央統一訂定規範,以免全由地方各行其是,徒生紛擾。

  綜上述之,地制法及組織準則雖然賦予縣(市)政府在組織架構取得較為彈性的自主空間,惟縣(市)政府在人員編制上,仍受員額總量管制。未來,除涉及地方政府人事自主權相關事項,應於地制法中予以明定,至於組織架構可朝共通性與特殊性業務之雙軌方式設計,分別計算所需員額,並視其業務增加情形予以適度鬆綁。更進一步,未來配合行政區劃法立法,推動地方政府組織改造,將現有的5都1準直轄市與周邊縣(市)整併劃分成北基宜市、桃竹苗市、中彰投市、雲嘉南市、高屏澎湖市、花東市等6個直轄市,如此,除了政務人員設置人數及常任文官職務列等之問題可獲解決外,並可強化地方政府自治量能,真正落實地方自治。

參考書目

一、中文部分

朱武獻、周志宏(2000),〈行政組織權與設置原則〉,《行政法爭議問題研究(上)》,臺灣行政法學會編,臺北:五南。
吳庚(1996),《行政法之理論與實用(增訂六版)》,臺北:三民。
呂育誠(1999),〈地方制度法施行後地方人事管理的發展途徑〉,《考銓季刊》,第20期,頁31-56。
邱創煥等,(1995),《美國聯邦及地方文官制度考察報告》,臺北:考試院。
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蕭文生(2003),〈地方自治團體之自主組織權〉,《公務員法與地方制度法》,臺灣行政法學會主編,臺北:元照。

二、英文部分

Ban, Carolyn. (2002). “The Public Serevice Perspective”. Human Resource Management.
Inatsugu, Hiroaki. (2001). “Personnel Systems in Japanese Local Governments”. World Bank Institute.


(全文完)

(作者為內政部入出國及移民署人事室視察)

 



 

 

 

 
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