第141期(102年4月)│行政院人事行政總處公務人力發展中心發行 │發行人:劉慈 各期電子報           訂閱/取消電子報
想寫一本給公務員看的行政法教科書(13)-公務人員該如何面面俱到地依法行政?....張錕盛

(6) 行政自我拘束原則  

  合法行政處分之作成,除應遵守法律之明文規定外,尚應慮及公法上一般法律原則之適用,且在遵循法律授權目的及範圍之內,充分考量應考量之因素,以實踐具體個案正義,並顧及法律適用的一致性,符合平等對待原則。行政機關作成行政處分時,對於相同或具同一性之事件,為保障人民之正當信賴,並維持法秩序之安定,應受合法行政先例或行政慣例之拘束,如無實質正當理由,即應為相同之處理,此即所謂行政自我拘束原則,故行政機關於法律效果之選擇裁量即應依循此原則,方為適法之行政處分。(最高行政法院100年度判字第2044號判決參照)

  一般認為「行政自我拘束原則」係由「平等原則」所導出(最高行政法院91年度判字第1418號、91年度判字第1079號及101年度判字第1034號判決參照),但亦有認為係為保障人民之正當信賴(「信賴保護原則」),並維持法秩序之安定(法安定性原則)(最高行政法院100年度判字第2044號判決參照)而衍生之原則。

  又行政自我拘束所規制之對象,不僅是行政之具體行為,行政之規範制定行為亦受其拘束。對此,行政機關規範機關內部秩序及運作之指令暨辦事細則,透過憲法平等原則之規定而具有外部效力。準此,依事件之性質,如無作成不同處理之明顯根據,即不得為差別待遇,此為行政程序法第6條規定:「行政行為,非有正當理由,不得為差別待遇」之精義所在。(最高行政法院100年度判字第2044號判決參照)

  準此,行政自我拘束原則,係指行政機關於作成行政行為時,對於相同或具有同一性之事件,如無實質正當理由,應受其行政先例或行政慣例之拘束,而為處理,否則即違平等原則而構成違法。故其要件有四:

A. 相同或具有同一性之事件

  行政自我拘束須針對可比較性的事件始有適用,即須屬相同或具有同一性之事件。如原告所舉行政院台85訴字第22326號再訴願決定案之契約係載明驗收合格後始送達發票領款;而本件契約係載明系爭工程經驗收合格後,東海國小應即行接管,二者之情形有別,自不得執為本件應為相同認定之論據,要難認被告有違行政自我拘束原則及憲法上租稅法律主義之租稅公平原則。(最高行政法院89年度判字第3057號判決)

B.行政先例或行政慣例存在

   所謂行政慣例,係指行政機關處理某類事務具有反覆之慣行而言。(最高行政法院100年度判字第25號判決參照) 若「僅屬個案」,自不能執此謂被上訴人違反行政自我拘束原則、平等原則及濫用裁量。

  如雲林縣斗南鎮民代表會舉雲林縣林內鄉代表會刪減該鄉89及90年度第二預備金至1萬元之例,僅屬個案,不能援引據為雲林縣政府違反行政自我拘束原則、平等原則等情,各個鄉鎮之財政狀況及預算不盡相同,自應斟酌實際具體情形為合理之處置。(最高行政法院101年度判字第1034號判決參照)

  又針對不同機關,如財政部各區國稅局間並無隸屬關係,亦非同一機關,其縱有不同見解為不同處理,本即無所謂行政慣例有違平等原則之可言,其各區國稅局之相類案件,各當事人如有不服復查決定,其訴願至財政部於訴願決定時自會統一見解,上訴人亦未提出相關案件已有財政部不同之見解,故尚無所謂形成慣例之見解,亦無所謂有違平等原則之可言。(最高行政法院98年度判字第572號判例參照)

C. 須該行政先例或慣例為合法

  又「行政自我拘束原則請求行政機關比照既有之行政先例作成行政行為,以該行政先例合法為限」,所謂行政自我拘束原則,係指行政機關作成行政行為時,如無其他正當理由,應受合法之行政先例所拘束。故主張行政自我拘束原則請求行政機關比照既有之行政先例作成行政行為,以該行政先例合法為限。(最高行政法院91年度判字第854號判決參照) 蓋「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理,乃形成行政自我拘束,惟憲法上的平等原則係指合法的平等,並不包含違法的平等。故行政先例必須是合法的,乃行政自我拘束的前提要件,憲法之平等原則,並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤的請求權」(最高行政法院95年判字第1251號及93年度1392號判例判決參照)。

  對此,「稅捐的正確核定,乃稅捐稽徵機關之職責,行政先例必須是合法的,乃行政自我拘束的前提要件,行政機關不得任意的悖離,稅捐的合法公正核定,乃稅捐稽徵機關之職責,而人民並無要求稅捐稽徵重複錯誤的請求權,況且各年度之營利事業所得係個別的,其情況並非一致,應依法分別核定之」(最高行政法院95年判字第829號判決參照)。

  又如系爭土地,先前已非專供紀念先賢先烈之用途而不符合土地稅減免規則第8條第1項第9款所規定全免地價稅之要件,因稽徵機關漏未查課而未繳納地價稅,於法自有未合,揆諸前揭說明,上訴人自不得再據之主張行政自我拘束而謂原處分屬行政裁量權之濫用。(最高行政法院94年度判字第295號及94年度判字第237號判決參照)

  又就授益處分而言,如大林新村等先行領款之個案如前說明乃屬違法之行政處分,自不符合主張行政自我拘束原則之要件,故被告依法拒絕原告先行領款與行政自我拘束原則並無牴觸。(最高行政法院91年度判字第854號判決參照)

D. 須行政機關具有決定餘地

  所謂決定餘地,包括行政裁量權、判斷餘地。蓋若非屬此等範圍之羈束行政,一有違背法規,人民即可主張違法而請求救濟,無須透過行政自我拘束原則和平等原則請求救濟。

  然而,行政自我拘束原則並不意味著行政機關須僵化而不能變通地受行政先例之拘束。行政自我拘束原則所指之行政機關受過去行政先例的拘束,並未剝奪其作成1個向未來合於平等之新的裁量。行政機關雖受行政先例的拘束,仍應保留未來實務變遷的可能性。對此,「憲法第7條所定之平等權,係為保障人民在法律上地位之實質平等,並不限制法律授權主管機關,斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的,而為合理之不同處置。」司法院釋字第211號解釋闡明在案,可知,所謂平等原則係為保障人民在法律上地位之實質平等,並不限制法律授權主管機關,斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的為合理之不同處置。 (最高行政法院101年度判字第1034號;91年度判字第1418號;91年度判字第1079號判決參照) 準此,行政機關若有實質正當理由,即得為不同之處理。也因此,行政機關只要能提出事實上不適用該行政先例之意義及範圍的客觀理由(Sachgr刡de),其所為之差別待遇,就不算違反行政自我拘束原則。

  而這樣的理解亦適用於依行政程序法第159條第2項第2款之「為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權,而訂頒之解釋性規定及裁量基準」。行政機關針對非典型(atypische)的事件,仍應保有「差別待遇」的可能性。這包括;修正,甚至廢棄該解釋性規定及裁量基準,與在具體個案規避適用解釋性規定及裁量基準。對此,行政法院實務以為「『稅務違章案件裁罰金額或倍數參考表』雖係財政部基於賦稅主管機關之地位,為協助下級機關裁量權之統一行使所訂定之行政命令,但並未因此限制行政機關不得針對個別違法態樣,在法律授權範圍內,選擇最適當之法律效果」。(最高行政法院94年度判字第00313號判決參照)

 

(待續)

(作者為東吳大學法律學系助理教授,本中心「行政程序法基礎班、進階班」、「國家賠償法進階研習班」講座)

 
民國86年1月創刊,95年2月改版為電子報  
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