第142期(102年5月)│行政院人事行政總處公務人力發展中心發行
│發行人:劉慈

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公務員的消極責任與積極責任(中)....許南雄

三、兼顧消極與積極責任的必要性與癥結

  公務員(政務官或事務官等廣義公務人力)的責任須兼顧消極性與積極性兩層面,不只是有「重要性」,而是有其「必要性」。

  如上所述,各國公務員均應重視「廉」與「能」,不違法失職係一端(消極),更具備職務能力、專業發展、提振績效與服膺民意,尤係另一端(積極)。

  因此所謂「責任」,即盡職所應承受與須充實的義務、負擔、職能與條件,而其範疇又涵蓋消極與積極層面,故行政學學者指出:「行政人員的『責任』,指其依權責處事而盡其職責(accountability),具備勝任職務能力(competence),公正執行職務並善盡公僕服務角色。這就是行政學,尤其人事行政學對於公務員責任更深入的主要論點。

  一般公務員能有此等體認嗎?似也未必。現代公務員是庶民的公僕,民眾是頭家,官吏是公眾僕吏(servants of people, public servants),民為主,公僕不能只顧身家的權利保障,而忽視為民服務盡職的義務與責任,否則就是「目標錯置」(goal-displacement)。公務員未必皆陷「能力危機」,但公務員所以庸碌卻有其癥結與來由:

(一)防弊文化與鐵飯碗生鏽影響公務員的積極有為:

  國內企業家(施振榮)指出,「行政防弊文化」是臺灣社會三大瓶頸之一(其餘:價值半盲、資源齊頭,刊於101.11.22,聯合報A4版、101.12.6,聯合報A1)。公務員為了防弊,以免惹禍,甚至失去退撫保障……以致不願多做而錯,或進而惹上圖利罪刑,於是不免或趨於畏首畏尾,手續繁雜無缺,而竟使百姓寧受法規捆綁,也不願執簡御繁,主動解決問題,即不敢求功而有表現,但求鐵飯碗自保而寧畏縮,故無魄力作為,顯示不出才幹。防弊文化不是不好,但如果不轉而重視「興利文化」則是不好。

(二)公務員若無所事事以致勞逸不均,或雖繁忙勞碌,卻無事功,皆敗筆:

  即前者「無事作」,後者「無事忙」。前者投閒置散,後者庸碌忙亂,前者可能怕事,後者雖不怕事,卻辦不好事。前者常被譏為「米蟲」,後者卻可形成龜毛酷吏或虛有其表,都是庸碌無能或惹事生非的顯像,都不足取。但一般只知斥責前者為冗員、閑員,而對後者則說「沒有功勞,也有苦勞」,其實都是敗筆。官場上最怕「官虎吏狼)(聊齋志異)也怕昏庸碌碌無能,這都需要用人者的用人手腕才幹始足以濟其事的。拿破崙的名言:「沒有不會打仗的士兵,只有不會打仗的將領」,凡有責任能力的首長主管豈能不加深思力行。

  或有論者認為,真才實力何必貪圖有功?誠然如此,但公務上的課事考勞,不能沒有優劣,而取優汰劣,畢竟是人事管理的常規,就因為職場上若干首長或主管,失之主觀上的偏頗或鄉愿能度,寧可不得罪於人(其實是不敢得罪壞人),而竟悉考中上,無功無過,自己既可「明哲保身」,也可免遭惹圊D,這也是無能不力的另一現象。人事上,必使有功者課升,有過者斥退,讓好人才出頭,讓有能力作為的或有擔當任事的人,居功居首,因此,人事管理上,有人雖做錯而顯出其能力作為,以盡其職的,仍屬可取,這就是不以成敗論英雄的由來,公務員若無過,固然好,但如無過無功,則失之平庸,昏庸者也多無功無過,何貴之有?有功者雖不免有過,但如功大於過,則仍有可取之處,這就是特別要強調能力(作為)取向的緣故。

(三)廉潔可貴,能力價更高,否則必失德失才:

  歷代以來,對於好官最大的條件是戒貪,故守廉潔為至上官箴,但有若干問題就出在:不少兩袖清風的「好官」,卻無所建樹,即廉而無能,凡不重視能力作為、治理績效,便如胡適為老殘遊記寫序言說的:如「泥菩薩」的清官,此等仗著不貪不取的高風亮節,竟有恃無恐地「自我感覺良好」,無為而治或無的放矢,績效不彰,這就是欠缺積極責任而自以為是,造成的失誤。能者未必不廉,不廉雖有能,也是枉然;同樣的,廉者未必無能,但如無能,則不論是否清廉,終究是現今公務員責任能力的極大敗筆,其實真有能力盡職者,其真才實力也必包含廉潔,才有其長遠性,這就是本項標題「廉潔可貴,能力價更高」的涵義。

(四)忽視合法性與正當性之輔成關係,仍會疏忽責任:

  公務員的責任,必不可違背法制條件,即必有合法性基礎,此即英語所謂accountability(法制性責任)。但另有不少違背身分失職而損及公務績效的行為,則來自「非倫理性」(unethical)因素,亦即不具所謂正當性(righteousness)的醜惡素行,即敗壞德性引起的不道德事件,如私德敗壞而衍性的結黨營私、胡亂發言、密告誣陷,以至誹聞、性侵種種失德犯紀的惡劣行徑,此多為倫理責任(Responsibility)之範疇。「倫理責任」大多來自惡劣的風紀行為或「心理因素」、敗壞服務政風,公務員必有其品格,私德敗壞或污損公德(即失卻「道德」自律inner-check),便須課予「自我責任」。公務員若干無恥失德行徑,尚厚顏卸責,爭功諉過,污染政風,這便是輕忽倫理責任與道德責任造成的惡習。

  「正當性」與否,常需智慧與經驗能力的判斷,不只是知識的層次,更是人品良知的層次,廉潔而又展現才能,始顯真才實力(心力),一般所謂待人處事以至濟世能力,實多源自於此。

(五)不能兼顧「主觀性」與「客觀性」的責任能力,必造成爭功諉過:

  公務人員之責任體制,須主觀上具「責任感」,肯負責而能負責。同時亦受客觀層面的監督,包括「課責」明確與「負責」徹底。官場上若干政務官每遇事件,必曰:「該負責,就負責」,或曰:「目前不該請辭,而是處理善後。」凡口頭畏於承當,即主觀上不肯、不能負責,而在「客觀」層面─包含行政、立法、司法與監察等監督控制機制,卻不能不督示責任歸屬。責任體制如無「主觀」自我的要求,亦欠缺客觀機制的監督,政府便成為「不負責任」的官僚體制。已故政治學者鄒文海名言:「一個沒有用(指無效能)的政府,比之暴虐的政府更為有害。」(代議政治一書)無用、無能均屬不負責範疇。現今行政學者(W.C.Johnson)曾將責任體制分為「內部責任」與「外部責任」,前者如行政監督、預算管理、制定規章、專業能力、倫理行為與弊端揭發。後者則如立法、司法、監察、選舉、輿論之監督。亦有行政學者丹哈特(R.B.Denhardt)將行政人員自我要求之負責行徑稱為「主觀責任」,而將行政監督與「外部」制衡均稱為「客觀責任」,尤其精當。

  所謂主觀責任的意思,不是力求主觀判斷,那很容易推卸責任,而是強調自我勇於承當、當反求諸己,對自己負責,絕不事事推諉責任於他人。人最壞的習性是:一任偏去個性(任性逞私),限縮自己的心量(肚量、胸襟),人通常不承認自己有錯,不認為自己無能,總認為別人缺失缺點多,是別人的無能而已!人的常態習性果如此而不改正,則其人如何會有積極作為而勇於承當責任?

  公務員由於上述各因素的衝擊,以致逐漸的弱化其能力作為。而外表好誇大自己有能力的人,其內心其實愈是虛無,愈無自信。既然如此,則何來積極責任!

(待續)



(作者為國立臺北大學公共行政暨政策學系教授)

 



 

 

 

 
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