第142期(102年5月)│行政院人事行政總處公務人力發展中心發行 │發行人:劉慈 各期電子報           訂閱/取消電子報
想寫一本給公務員看的行政法教科書(14)-公務人員該如何面面俱到地依法行政?....張錕盛

(7)不當聯結禁止原則  

   所謂「不當聯結禁止」原則,乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔,或造成人民其他之不利益時,其所採取之手段,與行政機關所追求之目的間,必須有合理之聯結關係(Gebot des Sachzusammenhangs)存在,若欠缺此聯結關係,此項行政行為即非適法。(最高行政法院90年判字第1704號判決參照)

  對此,行政機關不論是為行政處分的附款,抑或是在對待行政契約中,要求人民對待給付,與行政機關所要達成之目的不相關者,均應禁止為之。此一原則係考量國家與人民之地位並不完全平等,國家如可任意結合各種手段對付人民,人民將毫無保障。故也因此,依行政程序法第94條的規定:「前條之附款不得違背行政處分之目的,並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」,以及同法第137條第1款的規定:「行政機關與人民締結行政契約,互負給付義務者,應符合左列各款之規定:……三、人民之給付與行政機關之給付應相當,並具有正當合理之關聯。」所稱之「正當合理之關聯」,即為不當聯結之禁止原則。又依行政程序法第175條規定,行政程序法係自90年1月1日起施行,且該法並無溯及規定,故對於行政機關於行政程序法施行前所為之聯合開發契約,是上開行政程序法第137條規定本無直接適用餘地,惟鑑於該條規定,係規範行政機關與人民締結行政契約時,於滿足上開雙務契約之特別要件情形下,使人民負擔契約之對待給付義務,故仍得作為「法理」於本件檢視之。(最高行政法院100年度判字第712號判決參照)

  又不當聯結之禁止原則亦適用於行政機關所制定的法規命與行政規則,如汽車行車執照須在一定期限內換發,主要目的在於掌握汽車狀況,以確保汽車行駛品質進而維護人民生命、身體、財產法益;而罰鍰不繳納涉及者為行政秩序罰之執行問題,故換發汽車行車執照,與汽車所有人違規罰鍰未清繳,欠缺實質上之關聯,故二者不得相互聯結,前開道路交通安全規則第8條有關罰鍰繳清後始得發給行車執照之規定,亦有悖「不當聯結禁止」原則。(最高行政法院90年判字第1704號判決參照)

  又所謂「正當合理之關聯(Sachzusammenhang)」並非僅止於附款或對待給付能達成行政任務而言,除此之外,行政機關應給予規範所授權行政機關之給付相當的授益或對待給付。由於「正當合理之關聯(Sachzusammenhang)」是對於行政機關「權威式(Hindernis)」裁量給付的障礙,故應透過對於任務分配規範、管轄規範,以及行政之行為準則的目的,來決定「正當合理之關聯」的範圍。對此,行政法院實務以為「核被上訴人所為,係被上訴人醫師牙醫師考試審議委員會第10次會議比照上開醫師牙醫師高考分試規則附表一醫師高考分試考試應考資格表第4款有關國內大學醫學系在學學生,修畢基礎學科成績及格,領有學校證明文件者,得應醫師高考分試第一試規定之精神,充分考量上訴人之應試權益所為附條件或負擔之授益處分,其目的與手段間具有正當合理之關聯,用以確保醫師法、醫師法施行細則及醫師牙醫師高考分試規則之履行,於法尚無不合。」(最高行政法院100年度判字第1512號判決參照) ﹔「查系爭計畫道路固須以徵收方式取得,但因被上訴人所屬鳳山市公所財源拮据,無法以徵收方式取得,致系爭計畫道路無法於本件重劃區重劃完成後開闢完畢,使得系爭計畫道路兩側住宅區○○鄰○○○道路,無法直接建築使用。被上訴人基於公共利益之立場,要求上訴人於本件重劃案開發時一併履行系爭道路開闢義務,俾使系爭計畫道路兩側位於本件重劃區內之住宅區○○○○○道路。是上訴人出具系爭切結書同意就系爭計畫道路負有取得用地及開闢之義務,與被上訴人於法定職權範圍內核可上訴人之重劃計畫書,兩者間係有正當合理之關聯。」(最高行政法院99年度判字第330號判決參照)﹔又「依衛星廣播電視法第6條及衛星廣播電視法施行細則第4條規定事項,依其前開法律規定賦予主管機關於換照審查時應審酌所定事項之行政義務,基於規範之目的及公共政策之衡量審酌具體個案情況而為附解除條件許可處分,而上訴人作成系爭附款之裁量理由,並無不合於衛星廣播電視法施行細則第4條所定應審酌之營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形、違反衛星廣播電視法之紀錄等事項,並與落實衛星廣播電視法促進衛星廣播電視健全發展,保障公眾視聽權益之立法目的相關,亦與處分之目的具有正當合理之關聯,難謂有裁量怠惰情事。」(最高行政法院101年度判字第450號判決參照)

  然「依通訊傳播基本法,促進多元文化均衡發展,固係通訊傳播事業的社會責任;保障公眾視聽權益,增進公共利益與福祉則係廣播電視法揭櫫的立法目的,但多元文化與節目多元化並非完全相同的命題,節目多元化與保障公眾視聽權益,增進公共利益與福祉,亦無絕對的關連(節目的優質化才是),至於維護市場公平競爭的環境似應委諸公平交易法的規範功能,而非廣播電視法的規範目的。本件附款3要求上訴人的部門經理以上之人員,不得兼任中天電視公司之職務;其廣告、業務部門與節目部門均須獨立,應獨自設立自有攝影棚,並不得與中天電視公司有節目聯合招攬之情事。其處分理由略稱係為保障同為一法人股東控制下之上訴人與中天電視公司經營與內容(包括節目、新聞與言論)之多元,並為防止混合結合之事業透過互惠、交換或搭售手段之交易方式,排除其他媒體交易機會等語。其中節目多元化的要求,似係針對上訴人與中天電視公司有互播節目之情形而來,此與維護市場公平自由競爭的環境,均已溢出通訊傳播基本法與廣播電視法的立法目的。且現今國內通訊傳播事業(包括有線、無線及衛星廣播電視台)琳瑯滿目,競爭激烈,其市場似已達飽和狀態,業者為節省成本支出,乃採取彼此間節目互相播出之策略,單獨命上訴人設立自有攝影棚,節目部門須獨立,並不得與中天電視公司有節目聯合招攬之情事,勢將增加上訴人之營業成本,反有礙公平與自由競爭,亦無助於改善業界節目互播的現象(因為將本求利乃營利事業的生存法則);何況所謂應獨自設立自有攝影棚,僅涉及單純硬體設備之利用,與軟體即節目內容無關,利用同一攝影棚亦可製作不同之節目、播放不同的新聞與發表不同的言論,故該等附款何以會有助於提升多元文化?其間邏輯實難以理解。上訴意旨指摘系爭附款與原處分之目的,欠缺正當合理之關聯,與違反比例原則(採取之方法似無助於目的之達成),尚非無據。(最高行政法院101年度判字第245號判決參照)

  又「不當聯結禁止」原則本來是用來說明,行政機關為法律效果裁量時應遵守之裁量界線,要求行政機關為裁量之際,不可以考量「與裁量法規範所欲追求規範目標不相干」之因素來作成裁量。此一原則或可擴張適用至與法律構成要件有關之「判斷餘地」領域,但能否適用至「客觀上無關乎規範價值」之事實認定領域,已有斟酌之餘地,就算打算予以「類推適用」,其原則之適用亦應指「當從實證(或統計量化)之觀點,無法認定A事證與B事證之間具有因果關係或相關時(依蓋然性之高低為判斷,若能採取在統計迴歸方法為認定,即以量化之數據為準),即不容許以A事證存在,來推論B事證之存在」之情形。如當「某甲提領現款有刻意迴避洗錢防制法相關管制規定」之客觀事實存在時,在日常經驗法則上,可以推論「某甲有隱匿資金流向之意圖」,進而從「隱匿資金」之事實,導出「其中可能有贈與事實存在」之推論,此等推論有立基於經驗法則之蓋然性基礎,自難謂有「不當聯結禁止」原則之違反。(最高行政法院100年度判字第562號判決)

 

(待續)

(作者為東吳大學法律學系助理教授,本中心「行政程序法基礎班、進階班」、「國家賠償法進階研習班」講座)

 
民國86年1月創刊,95年2月改版為電子報  
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