第147期(102年10月)│行政院人事行政總處公務人力發展中心發行
│發行人:劉慈

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先進費率政策更能落實社會效率與公平....林建山

 

  交通部原本規劃可於民國101年上路的高速公路計程收費制度,因為民粹主張國民物價凍漲,且有都會區域環城路段之要求免費里程長短,仍然有所爭議,以致延宕實施,至於何時可能落實採行,恐怕即使是拖到民國104年,都還可能會另有變數,而不能實現。

比較更為進步的收費體制

  高速公路收費制度之從開放系統式的計次收費,改為封閉系統式的計程收費,事實上是國際間比較更為進步的一種收費體制,也的確為這個社會啟開了一項比較更能符合公義進步國家水準的公共費率政策,應該會大大有助於促進國家經濟效率與社會公平,的確必須給予喝采與支持。

  由於公共費率政策與民生經濟息息相繫,對於政府施政滿意度乃至於所謂民怨滋生之根由,尤其密不可分;因此,任何一個執政者,都會特別翼翼小心將事。因此,交通部在三年之前所宣告提出的,排定自101年起在國道高速公路改採計程收費政策,這項公共費率取費方法的重大變革,當時乃即成為醞釀執政內閣可能為之動盪的疑似熱點,主要原因是,斯時的媒體民意調查顯示,竟有高達55%民眾,質疑高速公路計程收費政策,是一種主政者企圖變相加稅的手段,因而強烈表示反對。

會衝擊在地的既有利益

  當然,直到今天,交通部當局仍然在積極努力,期望能夠在更短的近期內,能得到立法院的決議支持,儘快落實國道高速公路的新計程收費制度。固然,從全世界國家社會的公共政策實務驗證過程中,關乎社會民生的體制變革,通常輒會看到種種不同樣態的阻力,然則,也可以明確看到這些阻力,幾乎多數是屬於「慣性的抵抗」,也大多數是出於工具性層次與操作技術層次的微觀斟酌與思維。

  以今天交通部所擬議的國道高速公路計程收費制度,社會上主要的顧慮與有數的反對者所提出的主張,不外幾項:

  第一是,計程收費制是「上路就收費,且走多少,付多少」,無異是「懲罰了」既往根本不必繳付高速公路通行費的近鄰民眾與短途旅次者,而且依預定的新費率水準,對於每天上下班的通勤族群,負擔會大為增加;第二是,一旦國道高速公路計程收費制度實施,則所有都會區域路段的車流,就必然會大量轉入市區平面道路,勢必會造成地方縣市平面道路壅塞的益發惡化問題;第三,為了落實國道高速公路計程收費制度,則其關鍵之配套,必然是要全面改採電子收費(ETC),每一輛車都必須裝設OBU電子感應器或相應的電子儀表設施,都要實際增加用車人極大負擔,而在國道高速公路本身,其所必要的感應設備,也勢須立即提高其裝置密度,無端增加老百姓及政府很多很大的投資負擔。

真正落實使用者付費的社會公義原則

  另一方面,民眾長久以來對於國道高速公路收費,原本就有對其「收費機制」與「費率本質」存在更為基本之疑慮:很多民眾總是會以為,國道高速公路收費既歷數十年之累計所得,早已超額回收了「所有建造成本及維修費用」,為什麼直到今天,還要繼續收費?

  事實上,絕大多數先進國家針對高速道路之收費取價,其政策之基礎理則,並不完全在於「反映建設成本」,或收取「經濟硬體」使用費,其真正所收取的是「社會經濟軟體費用」或「使用者的機會利益代價」。

  所有國家政府提供高速運輸系統服務,無論是高速鐵路或高速公路,都是設定其為提供給「買時間」「買安全」「買速度」的軟經濟之「立意需求者與使用者」所使用的;在經濟屬性本質上,高速運輸系統在任何一個先進社會,都屬於是一種「有條件利用」的「準公共財(quasi public goods)」之社會公共服務事項,其建置之主要目的,實乃在於作為城際交通(不是城內交通)與長途運輸旅次(不是短途近程旅次)的運輸載體,其所必須適用的「資費負擔之權責機制」,也就當然是要依循「使用者付費原則(users’ pay)」了。

比較更為進步的收費體制

  以目前國內長途運輸與短時間敏感度較高的使用者需求水準而言,既有的國道高速公路建設,其總供給數量與服務品質水準,應當是可以滿足整體社會之總需求,甚且還略有餘裕;然則,之所以會造成今天國道高速公路的「效率貶值」,甚至經常出現不當壅塞的狀況,最重要的肇致因素,根據實況調查數字顯示,有超過54%的車流,是不經過收費站的短程、在地的旅次,也就是並非真正「高速公路」建設本旨所設定的「目標服務旅次」。這些短途旅次將國道高速公路當成是「城內快速道路」來使用,以致使得真正的「中長途旅次」之使用者,反而被龐大短途車流影響,竟使「高速公路」貶值成為「慢速道路」,喪失其為高速公路所必要達致的經濟功能與社會屬性目的。

  這種短途凌越長途現象的惡化,主要凸顯了幾個經濟事實:

  第一是,國人運輸需求者之中,對於時間、安全、速度的意識與敏感度,正隨經濟社會發展與所得提高而提高,其需求與意願強度,也同步在增加,則當「供給有限但需求不斷擴充增加」的情況前提之下,即事實顯示出,國道高速公路的「使用者費率」有其提高的必要,同時也顯示「免費使用」的絕對不宜;

  第二是,過度活躍的短途旅次,甚至在使用率之份額上,竟然凌越了長途付費者的使用率之時,就表示「免錢乘轎的白搭客」(free riders)已經嚴重惡化了高速運輸系統的真實社會價值與屬性;

  第三是,這種現象正也反映出,當年政府興建高速公路之初,把高速公路「兼作都會環城道路」政策觀念的便宜與錯誤,一念之差所肇致開發使用政策的負向副作用,正在嚴苛侵蝕或損害了國道高速公路正當屬性與正確使用方法。

計程收費制度矯正現行缺失

  現在行國道高速公路兼作各個都會之環城道路使用,而且是採用欄柵式計次收費制度情況下,實施的結果,其實是一種典型的「劫貧濟富」或「掖刮偏鄉而挹脂都會」的不公義作法,或者也是讓國家公共資源,獨惠於有較多高度時間價值意識及安全意識者,無事無商務無時間費用觀念者,反而是既不能享用又必須攤付使用成本的「普羅受害人」。採封閉系統的計程收費制度,正是最有利矯正現行缺失,又最足以實現社會公平與經濟效率的進步作法。凡此種種問題的產生以及惡化,當然必要作為即時矯正。採取計程收費的費率制度,應當是極為關鍵的「必要之善」。

  今天民眾之所以不支持計程收費,其中一項既關鍵又重大的因素,是電子收費裝置OBU的1,199元費用究係由誰承擔的問題,但事實上,計程收費制度與裝置OBU或 eTag,並不是必然的等號關聯。

促進運輸服務產業科技發展及地方經濟社會進步

  採用計程收費制度已逾半個世紀的美國紐澤西收費道路系統,是一個最佳先例,值得臺灣社會與主政當局之參考。

  高速公路計程收費制度的實施,對於國家運輸服務產業的科技發展,以及地方經濟社會的進步,也有其一定的貢獻與價值。要落實計程收費,OBU車載機或eTag之類的電子收費裝置工具,並非是絕對必要的前提條件,在國際成功的先例作法而最堪臺灣借鏡的,應當是美國紐澤西收費公路(New Jersey Turnpike),總長237公里,大約與臺灣國道高速公路的長度相當,係採用「入口里程起計,出口收費」的封閉系統運作機制,其費率的計算與收取,與現行各停車場之計收費系統概念,並無不同,能夠一步到位全面採用先進的Z Pss或ETC電子裝置,當然對於時間及人力都有更大的簡省效益;否則,採用漸進式發展策略,祇須將現行欄柵式收計費模式,移轉為入出口計收費模式,未來再作進一步逐年精進方式即可。

可充實在地都會縣市政府精進交通建設與服務品質基金

  為了讓國道高速公路所及的各個入出口都會城內之道路系統服務水準,充分有效的銜接配合是極其必要的,最重要的是,可以因此而不致造成都會城內平面道路之壅塞,似乎更可以將國道高速公路各匝道入出口的計收費站,悉數委由各在地都會縣市政府來承辦經營,並且確實保障各該地方政府,都可以實質分取費率中的15%-20%收入,採專款專用模式,供作地方改善精進交通運輸建設與服務品質之專用基金,應該會是未來中央地方及高速公路用路人之間,可以確保三贏的解答方案,也是中央政府國道基金建置與運用,可以有效產出另一方向的積極性溢出效益之道。


(作者為財團法人環球經濟社社長兼公共政策研究所所長)

 



 

 

 

 
民國86年1月創刊,95年2月改版為電子版  
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