第147期(102年10月)│行政院人事行政總處公務人力發展中心發行
│發行人:劉慈

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公務員懲戒法之探討(下)....劉昊洲

參、公務員懲戒法主要特色

  由前面對公務員懲戒法規範重點的摘述中,吾人不難歸納得知本法至少有下列7點與眾不同、值得一提的特色。謹分別說明如下:

一、 懲戒事由概括化:本法第2條明定如有違法、廢弛職務或其他失職行為,即應受懲戒。此一規定十分籠統模糊,顯然不夠具體明確。按所謂違法,係以法律的界線為衡量基準,較為客觀,應可被接受;所謂廢弛職務,乃指消極的不行使職務上的作為,亦易理解;惟所謂其他失職行為,即甚為概括與抽象,似乎只要長官主觀上認定有失職情事,即可能構成懲戒的事由,不無突顯其概括化的傾向。
   
二、 未規範懲戒對象:在我國個別立法原則之下,每一法律均對其適用對象與範圍,依據其個別需要而明確加以規範,惟本法並未規定。在實務上,因「彈劾在先,懲戒於後」的連結關係,大致與公務員服務法採取同一的作法,包括民選首長、政務人員、常任文官、軍人、公營事業人員、公立學校校長及兼行政職務之教師。雖然司法院曾在公務員懲戒法修正草案中明確規範其適用對象,惟因該法案仍未經立法院三讀通過,故不能否認現行法律未有規範懲戒對象的事實。
   
三、 懲戒種類較多元:公務員經移送公懲會審議者,除為不受懲戒之議決、免議之議決與不受理之議決外,如經認定有責任者,即給予懲戒處分,由重至輕分別為撤職、休職、降級、減俸、記過、申誡等六種懲戒處分,包括剝奪身分、令其離開職務、減少薪俸收入、給予不名譽對待等,較之懲處方式,其種類可謂更為多元。
   
四、 搭配先停職措施:為避免調查及審理公務員責任的過程遭受干擾,免除社會大眾對涉案公務員的不信任,以及確保懲戒處分執行的效果,本法明定懲戒前當然停職及先行停職的事由與程序,亦規定停職中的職務上行為不生效力。正因為有此規定,使得停職與懲戒二者有所連結,因而有助於公務員重大責任的追究。
   
五、 移送懲戒兩途徑:各院部會長官、地方最高行政長官或其他相當之主管長官,如認為所屬公務員有違法、廢弛職務或其他失職行為之情事者,原則上應先送監察院審查,如經監察院審查通過彈劾案者,再移送公懲會審議;惟對於所屬九職等或相當於九職等以下公務員,得逕送公懲會審議,使得移送懲戒之途徑有兩種不同作法。又九職等或相當於九職等以下公務員之記過與申誡,亦得逕由主管長官行之,使得懲戒機關也不盡一致。
   
六、 採刑懲併行規範:關於公務員違法責任之追究,往往同時牽涉刑事裁判、懲戒處分與懲處措施,分別由不同機關依其職權發動程序以制裁之。依懲戒重於懲處之法理,如已予以懲戒處分,則原懲處失其效力。至於刑事裁判與懲戒處分之關係,我國過去曾採刑先懲後之作法,俟刑事判決確定後,再論究其懲戒責任;惟因刑事判決往往曠日廢時,一拖數年,不符「懲要及時」之社會觀感。故現制改為刑懲併行,明定同一行為在刑事偵查或審判中者,不停止懲戒程序,僅於以犯罪是否成立為斷者,始得議決於刑事裁判確定前停止審議程序。
   
七、 一審及再審議制:公務員之懲戒原則由公懲會為之,公懲會審議案件係以合議制行之,即以委員依法任用總額過半數之出席及出席委員過半數之同意議決之。一經審議決定,除有合乎再審議之事由,原移送機關或受懲戒處分人得移請或聲請再審議外,即為確定,學者謂此一制度係「一審終結,得再審議」,不無道理。

 要之,公務員懲戒法是一部只規範懲戒,而不及於獎勵的法律,涉及各主管機關、監察院與公懲會之職掌,與公務員服務法、公務人員考績法、監察法等法規關係密切,也與銓敘機關相互配合、互為勾稽。較之其他法律,本法可說是一部很特殊的法律,如上所述7點特色,吾人當不難理解。

肆、公務員懲戒法問題探討

  如前所述,公務員懲戒法最早制定公布於民國20年6月,是國民政府少數從大陸帶到臺灣的元老級法律,最近一次修正是在民國74年5月,距今已有二十多年時間。由於環境的快速變遷,對於本法的要求日益殷切,使得本法的困窘之處一一浮現。爰依一己淺見分別探討如下:

一、 懲戒對象應否明定的問題:如前所言,本法並未規定適用對象與範圍,不過大致借用公務員服務法的適用範圍,此固是本法的特色之一;不過終究與個別立法原則有違,且公務員服務法第24條亦僅籠統規定。固然施行以來泰半良好,但偶有少數個案發生爭議,此一無規定之情形,即不無值得斟酌之處。目前司法院研擬的修正草案中已明確界定其適用範圍,自屬正面的發展。
   
二、 移送途徑是否分開的問題:本法原則規定公務員如有違法、廢弛職務或其他失職情事者,主管長官應送請監察院審查,卻又例外規定九職等以下公務員得逕送公懲會審議。此一規定,使得移送懲戒途徑,分成是否經監察院審查的兩個途徑。按監察院的彈劾程序,在現制類如檢察官的起訴,可受理各主管長官的移送案,亦可主動展開調查;這對被追究責任的公務員人權而言,總是多一層的保障。基本上公務員職務雖有高低,但權益保障不應有多寡的差別。為改進此一飽受批評的作法,似可統一途徑,不論職務高低,均經監察院審查後移送,方符平等保障之旨。
   
三、 懲戒懲處可否統整的問題:依照現制,懲戒法規範民選首長、政務人員、公務人員、軍人、公營事業人員與公立學校校長及兼行政職務之教師懲戒事項,而公務人員考績法則規範公務人員之獎勵、懲處與考績事項。兩者規範對象與事項雖有不同,然而在公務人員之處罰部分卻不無重複與扞格之處。例如同一極為嚴重之違法情事,可由主管機關依考績法一次記二大過專案考績免職,也可依程序送請監察院審查後移送公懲會審議予以撤職。前者時效快速,程序保障不盡周延,但事後可循復審及行政訴訟管道請求救濟;後者程序保障較為周延,但審查及審議程序失之冗長,且公懲會審議決定後,除非有符合再審議之事由,可以移請或聲請再審議,否則即告確定。兩者各有優缺,利弊互見,惟因作法不同,難免衍生一些困擾,如為公平及周延考量,兩法似可考量予以統整配合,公務人員的小錯小罰依考績法辦理,其他人員則仍依懲戒法辦理;至於涉及剝奪公務員身分的嚴厲處罰,一律保留依懲戒法處理。
   
四、 彈劾懲戒宜否連結的問題:依照目前現制,我國懲戒制度係採彈劾前置,或稱彈劾先行的作為,除九職等或相當九職等以下的公務人員外,主管長官審認所屬公務人員有違法等情事時,均應先送請監察院審查,當然監察院亦可依職權主動調查,經成立彈劾案者始能移送公懲會審理,不分政務人員或其他人員均同。惟「懲戒為公務員法之制度,彈劾則為憲法之制度;懲戒係為維持一般公務員之紀律,彈劾則為國會追究高級公務員憲法上之責任而設」。(王廷懋,95:180)又「政務人員旨在追究政治責任,公務人員旨在課以行政責任」。此一連結機制顯與「政務事務分立」之民主憲政原理不盡配合,也與英、美、德、日等民主先進國家採分離制度,(柯慶賢,90:554)即「政務人員不懲戒,公務人員不彈劾」的制度設計有別。在早期威權體制,政務事務不分的年代,此一作法或可被大家所接受;但民主法治日漸成熟之後,此一彈劾與懲戒緊密連結、相依相偎的制度規範即難免被質疑與挑戰矣!
   
五、 一審終結得再審議的問題:按公務員之懲戒依憲法第77條規定及司法院職掌事項,係由司法院所屬之公懲會行使,自屬司法權無疑。惟其他司法爭訟事件,不論民事、刑事或行政訴訟,大致均採三級三審或二級二審,且可再審;獨公務員懲戒事項為一審終結,得再審議。此一作為對於公務員不僅不公平,在人權保障亦有不足,似有增設審級的考量空間。

 要之,公務員懲戒法制定甚早,亦已二十多年未有修正,在時移勢轉、環境快速變遷之下,難免有些不盡合宜的問題出現,以前或許不被認為是問題,但現在卻已成為眾所質疑的問題。如上所述5點,我們惟有誠實面對問題,方有化解問題的可能。

伍、結語

  如上所述,公務員懲戒法是我國元老級的法律,是專門處罰公務員的法律,所以先天上不討喜,公務員總是視而不見,能避則避,不願多去瞭解。然而不可否認的,本法對於公務員權益影響至大,平時不關心,一旦碰上了,始驚慌失措,不知所以,為時晚矣!

  職是,吾人對於公務員懲戒法應該多去認識,不但應瞭解法律條文的真義,也應掌握其背後的精神,包括其特色歸納與問題癥結之掌握。如此始能有效保障公務員的自身權益,有助於公務員懲戒制度的改進,亦裨益我國民主法治的落實。

參考資料

1. 公務員懲戒委員會(95),中華民國94年公務員懲戒統計年報。臺北市。
2. 劉昊洲(95),公務員懲戒法修正草案及相關問題之探討,司法院:公務員懲戒制度相關論文彙編第2輯。臺北市。
3. 柯慶賢(90),公務員彈劾懲戒懲處之理論與實務,公務員懲戒委員會90年度研究發展報告。臺北市。
4. 王廷懋(95),我國公務員懲戒制度與其人權保障-從新制公務員懲戒法談起,司法院:公務員懲戒制度相關論文彙編第2輯。臺北市。

 

 

(作者為公務人員保障暨培訓委員會專任委員)

 



 

 

 

 
民國86年1月創刊,95年2月改版為電子版  
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