第15期(88年5月)│公務人力發展中心發行 │發行人:王漢源 各期電子報           訂閱/取消電子報
政府再造的省思---江岷欽

         政府再造的趨勢,象徵著傳統的行政體系無法因應新的環境挑戰;公共組織抱殘守缺的窘境畢露無遺,民眾對政府的信心大幅下滑。職是之故,政府再造確實有其時代的迫切性。然而,綜觀各國的政府再造經驗,多數的改革措施均以「政府業務的執行方法」(how they operate)為主要重心,至於「政府的應然角色以及服務對象」(what government should do, and for whom)的探討,則屬次要。行政論者Winnick指出,政府再造固然不乏少數成功案例,然而多數的案例卻「經不起嚴格的實徵考驗」(fragile and insufficiently tested)進而言之,政府再造的難題有三:第一、政府再造的失敗率偏高,第二、少數成功的案例無法大規模擴散效應,第三、幾經複製的再造措施(按:此處係指受到擴散效應影響而跟進採行者)效益經常不如預期。三者之中,政府再造的擴散難題,厥為厲階。

         一般而言,政府再造的擴散途徑主要有二:一是橫向擴散(horizontal diffusion)或稱同步擴散(spontanesus diffusion),二是縱向擴散(vertical diffusion)。橫向擴散,係指政府再造方案中的某些構想及措施具有立竿見影的成效,容易成為眾多政府部門觀摩仿效的標的。這類比較容易移植採行的政府再造措施,泰半具有「雙贏特質」(winner-winner characters)的共同性:觀摩的主體與客體均能獲益,不會產生零合的互斥情境。推究其故,係因這類政府再造的措施屬於「技術層面的革新」(technical innovations)(例如電腦化設備、單一窗口、語音服務及虛擬辦公室等),其至直接轉用;不像「社會層面的革新」(social innovations)(例如顧客導向的服務行為及創意授能的行政協調等),必須改變原有的認知態度與行為規範,容易引發抗拒的現象。

         其次,縱向擴散,係指上級政府對下級政府(例如聯邦政府對州政府或州政府對地方政府均屬之)或以補助方式、或以命令方式、或以處分方式(通常是綜合並用各種方式),設法要求轄屬部門配合實施政府再造相關方案。係因這類政府再造的措施大都具有「社會層面的革新」性質(例如種族融合、糧食券及貧困醫療補助等),下級政府或因得不到全額補助,或因對政策配合意願不足,容易形成上熱下冷、一廂情願的現象。

         我們若從實務層面來觀察亦可發現:政府再造方案中「顧客為主」的市場取向,忽略了官僚制度的政治性及合法性的特質;「永續改善」的革新意圖,未慮及沈澱成本,既得利益以及結構惰性等因素;「團隊工作」的執行方法,乖違了政府部門的職位分類,以及績效考核等制度。質疑論者進一步進出,政府再造方案中的核心概念-顧客,具有高度的模糊性。私人企業固然可以經由產品的市場區隔,界定顧客的標的群體;但是政府組織卻甚難懂僅以業務職能(例如社會福利、監理所及中小企業處),作為界定顧客的依據,因為政府組織必須因應多元權力核心,以及相關的法令規章。此外,管理論者也認為,政府再造方案所揭櫫的目的──改善品質,具有高度的道德合法性,令人難以公開抗拒;但是全方位品質管理,係為大規模的組織變遷,涉及隱晦的管理意識型態與管理哲學的轉換,難以理性的規劃方式,全程監控文化變遷的進度。例如柴科能(A. Tuckman)即指出,全面品質管理式的政府再造充其量只是一條「希望之路」(yellow brick road),相關變相之間的因果關係仍須充分釐清,方能達能「品質改善」的目標。更有管理論者指出,政府再造方案並非「萬應特效良方」(quick-fix variety),而是一套哲學觀念,無法以簡單的方式移植使用,需要整體的組織文化配合調整,方能克奏膚功。許多政府組織往往因為組織文化的因素,無法成功地實施政府再造方案。原有的組織文化,容易使成員產生「反制革新情結」contra-preneurship,進而在技術層面、情感層面以及制度層面,抵制政府再造方案的實施。

         當然,最能確認政府再造的真實意義者,莫過於「市場考驗」(market test)的方式;而市場考驗的最佳指標之一,則為「複製率的速度」(rapid replication),亦即,政府再造方案受到其他政府部門跟進執行的速度,行政論者文義科稱之為「同步擴散」(spontaneous diffusion),例如地方政府的社區開發公司(local community development corporations)。若複製率等同於市場銷售率,則政府再造方案為盤點待售的商品型錄。行政論者指出:政府再造的方案之中,固然不乏成效良好且持續施行的措施,但絕大部分的案例均屬地方政府層級,殊少全國性的共同方案,資源未見充分整合。地方政府的再造加總,是否足以代表整個政府體系的轉換,形成「典範轉移」,迄無定論。不過,革新再造的相關措施在私人企業之間的成功複製率高出政府部門許多。由此可見,政府再造的方案若要成功地推廣,不僅在內容上要力求可行務實,更要深入分析「複製機制」(the mechanisms of replication)的底蘊及其運作的方法。哈佛大學的Alshuler認為,政府再造的擴散關鍵不在革新者(innovator),而在採用者(adopters);亦即,「提出政府再造方案一方」的理念固然重要,但是「有權採用政府再造方案一方」的意願動機才是成敗的關鍵。

         持平而論,政府再造的相關措施,在本質上係屬「政治及社會的實驗」,與其他的科學實驗迥然相異;政府再造的成敗,亦經常隨著多元觀點的認定,甚至相互衝突的詮釋,而無定論。政府再造的措施,由文官體系的內發力量促成者固然有之,但絕大部份的案例顯示,政府再造係為「政治決策」的產物,透過政治人物的語言修辭,將政府再造的方案由概念轉為真實。因此,政府再造的成效之中,雖然不乏文官體系改革的成功事例,但是屬於象徵意義的政治宣示,亦所在多有。這種現象,使得政府再造的成效評估不易進行。往往甲方認為成效卓著的措施,乙方卻可能視為病急投醫的處方。因此,凝聚多數共識、爭取政治支持,是政府再造成功的重要前提。

(作者為中興大學公共政策研究所教授)

民國86年1月創刊,95年2月起改版為電子報  
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