第151期(103年2月)│行政院人事行政總處公務人力發展中心發行
│發行人:劉慈

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問訓與聞訊(7)—開創公共人力組織營運新思維─美國公共人力資源管理趨勢的啟發 ....許峻嘉、呂育誠

 

  邁入2014年後,未來公部門可能面臨「人力結構改變」(shifting demographics)與「市場需求增強」(market force demands)的挑戰(Cohen,2013:66)。在人口結構方面,公部門人力組成將會愈趨多元,這雖能讓人力的知識與技能涵蓋範圍更廣,有利於提供「公民為中心」(citizen-centered)與「聚焦顧客」(customer-focused)式的服務,卻也會增加管理的困難與複雜程度;在市場需求方面,因為政府人力精簡,公部門職員在傳遞公共服務時,其責任與回應性的需求將會逐漸加重。

  除此之外,公部門組織裡「分散式領導」(dispersed leadership)、「人力結構變遷」(changing demographics)與「挑戰現行制度」(challenge the prevailing wisdom)的現象,也將愈行普遍。進言之,未來的政府領導者的工作,並不是為組織下達政策決定,而是排除其他人決策時的障礙與困難,讓每一個人都能進行決策、成為自己工作的領導者,把領導擴散到每一個層級與每一位員工身上;其次,政府人員的年齡、性別、宗教與價值等個別屬性的差異會更為明顯,政府組織也可能更有流動性與互動性、同時重視工作上的溝通與合作、具有強調結果勝於程序之特徵;最後,在自我管理與扁平式的官僚結構中,最能夠激勵知識型工作者的方式,便是依據每個人的特長,配置合適的職務,並鼓勵他們挑戰組織的既有思維,從事創造性的革新工作(Cohen,2013:67-68)。

  面對未來公部門內外環境變遷的趨勢,我國公共人力組織之運作,自然也應研擬新策略藍圖作為因應,而後述美國公共人力組織的新興議題,正好可以在興革方向的思考上,提供聚焦與參考之用。基於此,筆者認為讀者或可從Llorens與Battaglio所歸納的,近年公部門人力資源管理教育的新興議題獲得啟發,兩人提出了下列4項重要議題(Llorens & Battaglio,2010:123):

  公共人力資源管理新興議題
規劃
(Planning)
進行區域間與跨國際的就業市場分析
在功績給薪(merit pay)或彈性薪酬(broadbanded pay)系統中,評估組織內部與外部的平等性
在分權化的運作環境中,確保人力規劃的整合性
徵才
(Acquisition)
發展機構或制度的品牌形象
評量、選擇與維護人力資源管理資訊系統
在非結構化的薪給系統(nonstructuredpay systems)中,有效溝通相關薪資與福利措施
發展
(Development)
聘僱、發展與管理契約人力
在功績給薪或自由僱傭的報酬系統下,發展績效獎勵技術
有效地留用優秀員工,並促使其發揮所長
權責認證
(Sanction)
在組合的(alternative)或混合的(mixed)人事系統中執行各類勞動法規

  前述新興議題的意涵,試按照規劃、徵才、發展與懲處四項核心功能分別說明如下:

  一、規劃(Planning)

   未來在進行公部門人力資源規畫時,應考量區域間與跨國際就業市場狀況,適時地在功績給薪(merit pay)或彈性薪酬(broadbanded pay)的系統中調整薪資,以持續吸引優秀人才進入公部門服務,同時減少組織內外部薪資的落差。此外,執行各種分權化措施時,主管機關仍需要確保人力規劃的整合性,以避免各組織過度強調自行運作而產生的溝通整合障礙或負功能。

   二、徵才(Acquisition)

  公務機關可依據其政策願景、工作目標與服務內容等屬性,發展其獨特的機關品牌形象,一方面可提升組織辨識度;另方面也吸引更多認同該組織目標的民眾產生進入該機關服務的意願。此外,在甄選過程中,機關應學習使用自動化或電子化的招募與評量技術,使招募流程更為便捷與快速,兼具客觀與中立性;同時,組織也需要建構其人力資源管理資訊系統,藉以統整各類人員經歷與基本資料,方便隨時查考或統計。最後,在未來非結構化的薪給系統裡,須與聘僱人員積極進行薪資與福利措施的溝通與協商,以儘可能地滿足其待遇需求。

  三、發展(Development)

  為鼓勵人員留在公部門發展,機關可嘗試在功績給薪或自由僱傭(at-will)的報酬系統裡制定績效獎勵措施,運用彈性給薪方式回饋人員工作績效。對於有離職意願的優秀員工,組織應藉由面談的方式了解員工需求或生涯規劃,再評估以加薪、賦權或訓練等策略留用優秀人才。除了正式員工以外,因為政府使用契約人力的現象愈發普遍,許多公共服務的提供或傳遞亦交由契約人力辦理,因此公部門組織對聘僱員工的生涯發展,也應加以重視,以確保人力素質的穩健提升。

  四、權責認證(Sanction)

  在組織進行各種分權化、彈性化的人事制度改革時,也應強化員工的工作權益之保障;以避免在追求高績效、高產出的同時,犧牲了員工利益。基於此,政府需制訂共同的勞動基準,以確保各種混合式的人事制度中,各機關組織對員工的獎懲行為,不會侵害到員工的基本權益。

  前述公共人力資源管理的新興議題,係歸納自美國公共人力資源管理教育課程與內容的發展,綜整了美國人事制度分權化、彈性化的改革方針下,公共人力資源議題的重要趨勢。在前述公部門內外環境變革的趨勢下,公共人力資源管理新興議題,對於我國公務人力組織的運作或可產生以下啟示:

  第一、注意各機關人事管理上的分權化需求

  我國政府體制採五權制,在考試權獨立運作的情況下,全國行政機關皆必須遵循同一套人事制度。僅管如此,為因應未來中央與地方組織改造或員額精簡等趨勢,未來採行「分權化」原則來調整現行人事管理方式將有其必要性,例如中央機關進行組織評鑑與員額評鑑,或是「非典型」人力運用,不論在需求與運用上,均應與地方政府有所區隔即是;不僅如此,各機關內部人事管理也應配合各單位特性與政策目標,進行分權化的調整。

  第二、評估非正式人力培訓之可能性

  不論是我國或國外,在政府人事精簡的政策下,未來對契約人力的依賴似乎只會增加而不會減少。對於契約人力的運用,美國部份州政府已發展出「自由僱傭」(at-will employment)的人力型態;即完全除去公務人員功績制的職位保障,當人員工作績效不佳時,該單位可直接解僱之(Kellough & Nigro,2006:448-449)。雖然自由僱傭概念不必然適用於我國,但在彈性用人的大趨勢下,現行我國契約用人制度的「非正式」性質,未來或許也可能會發展成機關用人的「正式」途徑,故強化其人事管理作為就有相當必要性(呂育誠,2006:66-70)。

  所以,即使目前我國公務人力組織主要仍以「公務人員」作為培訓的對象,但未來或可將契約人力培植與發展也納入考量,以期提升我國公務機關人力整體素質。

  第三、考量試行彈性薪酬與獎勵制度

  功績制的薪酬系統,係政府組織報酬的主要特徵,亦即按職位與工作內容給薪。這種給薪方式固然有穩定性佳、可預期性等特點,卻也相對也較不能反映員工工作績效與成果。因此,公務人力資源管理乃逐漸出現彈性制、績效獎金等設計,也就是試圖在現有功績制架構中,納入更多彈性的計薪機制,以期一方面鼓勵人員競爭工作績效,另一方面也符合組織工作的特殊待遇需求。

  回顧我國近年來推動的考績制度改革,雖嘗試突破傳統窠臼並落實考績獎懲;惟配套的薪酬獎勵似乎缺乏令人耳目一新的「亮點」,以致許多公務員只聚焦於「吃丙(餅)」議題,而徒增負面宣傳效果;反之,若能推動更具吸引力、更能反映工作效益的薪酬獎勵制度,或許能增加政策認同感與接受度,同時也可以達到落實考績獎懲的政策目標。

  第四、重視公部門人員工作權益之維護

  在政府組織追求高績效、高產出的過程裡,也意謂著公務人員必須擔負更多責任與工作;因此,政府組織擴大服務項目與內容時,勢須同時顧及人員權益保障與提升。儘管長久以來我國對公務人員職位保障相當完善,但在公共服務項目與業務量日增趨勢下,人員工作環境與工作條件似乎也有檢討必要。以「加班」為例,當政府為便民開設各項「貼心」、「有感」服務,公務員可能就需要經常性地加班以消化這些業務,但機關組織受到預算侷限,未必能給予相對的加班補償 ,使員工權益受到某種程度的犧牲。

  表面觀之,在傳統功績制的保障下,探討公務人員的工作權益保障似顯多餘,但是在政府人事精簡、人力運用彈性化等接續而來的改革衝擊下,傳統功績制保障範圍逐漸不足,如契約人力、自由僱傭等均屬新興課題,因而公務員工作權益之檢討與再定位,逐漸顯現其重要性。

  綜上所述,我公共人力組織的運作,未來似可更廣泛地針對:「注意各機關人事管理上的分權化需求」、「非正式人力培訓之可能性」、「彈性薪酬獎勵制度之試行」與「公部門職員勞動權益之維護」四項議題面向作研討。透過人力資源管理制度的創新與變革,厚實政府人力資產,俾以更充分的準備,迎接未來公部門內外環境變動的挑戰。

 

參考書目:

呂育誠,2006,〈約雇與臨時人員管理制度變革之研究〉,《考銓季刊》,46:64-79。

Cohen, M. P. (2013), “What Will he New Public Sector Look Like and Who Will Be There”,Public Manager, 42(4):66-68.

Kellough, J. E. &Nigro, L. G.(2006), “Dramatic Reform in the Public Service: At-Will Employment and the Creation of a New Public Worforce”, Journal of Public Administration Research and Theory, 16(3): 447-466

Llorens, J. J. &Battaglio Jr., R. P. (2010), “Human Resources Management in a Changing World: Reassessing Public Human Resources Management Education”, Review of Public Personnel Administration, 30(1): 112-132.

 

(作者許峻嘉為淡江大學水資源管理與政策研究中心研究員、呂育誠為國立臺北大學公共行政暨政策學系教授)

 



 

 

 

 
民國86年1月創刊,95年2月改版為電子版  
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