第151期(103年2月)│行政院人事行政總處公務人力發展中心發行
│發行人:劉慈

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由彈懲合一、刑懲並行、戒處分立之爭議評析我國公務員懲戒制度相關問題(4)....孟繁宗

 

捌、公務員懲戒法面臨的問題

  我國現行對公務員的彈劾,其在行政法上的地位類似刑事法上的起訴,同時事務官也可以彈劾,政務官也可以懲戒,以致我國公務員彈劾制度與懲戒制度混淆。又懲戒與懲處雖是不同的制度,但都是對公務員所為之處分,也都有先行停止職務的規定,概念上亦極易混淆。

一、彈劾、懲戒及懲處之關係與比較

  (一)彈劾與懲戒之關係

  彈劾 制度與懲戒制度,在外國係屬截然不同之法律制度。其彈劾機關一般為國會,彈劾之對象為政務官或法官,彈劾之審判機關,海洋法系國家為國會,大陸法系國家則為審判機關。而我國公務員懲戒制度,係採彈劾與懲戒混合制,彈劾為懲戒之前提,其在行政法上的地位類似刑事法上的起訴。

  我國彈劾案的起訴權在監察院。凡監察院對於中央、地方公務人員及司法院、考試院人員,認為有失職或違法情事,經監察委員2人以上之提議向監察院提彈劾案,經提案委員外之監察委員9人以上之審查及決定成立後,向公懲會提出。

  又現行對公務員的懲戒分為監察院彈劾移送及主管長官移送兩種,前者為監察院認為公務員有應移付懲戒情事者,應將彈劾案連同證據,移送公懲會審議;後者則為各院、部、會長官,地方最高行政長官或其他相當之主管長官,認為所屬公務員有應移付懲戒情事者,應備文聲敘事由,連同證據送請監察院審查。但對於所屬第9職等或相當於第9職等以下之公務員,得逕送公懲會審議。

  要之,簡任以上之高階公務員之違失行為縱係該管主管長官所發現,仍應由主管長官移送監察院審查,而後決定應否成立彈劾案,再行移送懲戒。是以,我國現行對公務員的彈劾主要集中在高階公務員。

  (二)懲戒與懲處之比較

  公務員違反法規所定之義務時,由司法機關或行政機關依法予以處罰,此種「不利人事處分」,可分為司法懲戒與行政懲處。前者係違反懲戒法之處分,後者係違反考績法、服務法及其他相關法規之處分。參照懲戒法修正草案,其區別如下(比較如表2):

1、 法令依據不同:懲戒係依「公務員懲戒法」。懲處則依「公務人員考績法」、「公務員服務法」辦理。
   
2、 處分機關不同:懲戒之機關為司法院公懲會。懲處則由公務員服務之機關(首長)為之。
   
3、

處分事由不同:懲戒之事由為「執行職務違反法令、怠於執行職務或其他失職行為」或「非執行職務之違法行為,致嚴重損害政府之信譽」。懲處之事由則為平時考核發生違法失職行為所為之行政處分 ,實際上與懲戒事由並無差異。

   
4、 處分種類不同:懲戒處分計撤職、休職、降級、減俸、記過、剝奪(減少)退休金、罰鍰、申誡等8種,懲處處分則分為免職、記大過、記過、申誡等4種。
   
5、 移送程序不同:懲戒係監察院通過彈劾案後移送或機關長官對於所屬第9職等或相當於第9職等以下之公務員,得逕送公懲會審議。懲處則由機關長官於辦理平時考核、年終考績或專案考績時為之(應送銓敘機關核定)。
   
6、 救濟程序不同:懲戒案件之議決如有適用法規顯有錯誤等情形,原移送機關或受懲戒處分人,得移請或聲請再審議。一次記二大過免職、或考績丁等以下之考績結果之懲處處分,得申請申訴、再申訴。如為免職處分或公法上財產請求權事件,得申請復審及再復審;不服再復審者,依司法院釋字第243號解釋,並得提起行政訴訟。
   
7、 競合之處理:同一事由懲戒或懲處競合,則以懲戒為主。

表2 司法懲戒與行政懲處比較表

  
司法懲戒
行政懲處
法令依據
公務員懲戒法修正草案 1.公務人員考績法
2.公務員服務法
處分機關
公務員懲戒委員會 公務員服務之機關(行政首長)
處分事由
1.執行職務違反法令、怠於執行職務或其他失職行為。
2.非執行職務之違法行為,致嚴重損害政府之信譽。
平時考核發生違法失職行為。
處分種類
撤職、休職、降級、減俸、記過、剝奪(減少)退休金、罰鍰、申誡。 免職、記大過、記過、申誡。
移送程序
1.監察院通過彈劾案後移送。
2.機關長官對於所屬第9職等或相當於第9職等以下之公務員,得逕送公懲會審議。
機關長官於辦理平時考核、年終考績或專案考績時為之。
救濟程序
如有適用法規顯有錯誤等情形,原移送機關或受懲戒處分人,得移請或聲請再審議。 1.一次記二大過免職、或考績丁等以下之考績結果之處分,得申請申訴、再申訴。
2.免職處分或公法上財產請求權事件,得申請復審及再復審;不服再復審決定者,並得提起行政訴訟。

資料來源:本文整理

  由懲戒、懲處處分事由來看,兩者似無差異,得以行政懲處者,亦得移送司法懲戒。然而,同一「違法失職行為」事由,依懲戒程序撤(免)職者,在公懲會審議確定前,長官得先予停職;如屬考績免職者,則在司法程序確定前,即須先行停職。

二、「彈懲合一」的問題

  我國的彈劾僅是發動懲戒處罰的前一程序,懲戒才是彈劾的最終目的。也就是說「非經彈劾,不能懲戒;必有彈劾,始有懲戒」,彈劾已成為懲戒必經的前置程序,此與英、美、德、日等主要國家採分別建置的情形明顯有別。(柯慶賢,2001:554)

  司法院前院長翁岳生先生對我國彈劾與懲戒混合制度有一段非常貼切之評語:「懲戒與彈劾原為兩種性質不同、目的各殊之法律制度。懲戒為公務員法之制度,彈劾則為憲法上之制度。懲戒係為維持一般公務員之紀律,行政長官追究其部屬違紀失職之責而設,彈劾乃為國會追究政府高級官員憲法上之責任而設。我國之制法者,未能細察其中差異,使兩者混淆不清,致弊端顯露,難以解決。」(轉引自王廷懋,2006:180-181)

  我國係採彈劾與懲戒混合制度,除主管長官對所屬第9職等以下公務員逕行移送者外,不分政務官、事務官均採相同程序,均由監察院提案彈劾後移送公懲會,混淆了「政務官不受懲戒、事務官不受彈劾」的界限。

三、「刑懲並行」的問題

  懲戒法於民國74年修正前係採「刑先懲後」,其立法意旨原為避免懲戒機關與偵審機關就同一事實所為之處分相異,影響國家之威信,也影響人民之權益。立法者鑒於刑重懲輕之性質,而採行刑先懲後,就法理而言,絕對正確。惟因刑事訴訟曠日廢時,久懸不決,導致懲戒程序遲遲不能開始,俟刑事訴訟確定時,已是事過境遷,懲戒處分失其意義,為矯正其弊,乃於民國74年5月3日修正公布時改採「刑懲並行」,即同一行為,在刑事偵查或審判中者,不停止懲戒程序 ,以免因刑事案件久懸不決而影響懲戒程序之進行。

  我國早期在「特別權力關係」的思維架構下,公務員較諸一般人民受到更多的約束、承受更大的責任,在刑法中有針對公務員的罪責規定,也有具公務員身分應加重其刑的規定。(劉昊洲,2006:423)然而,現今國家與公務員關係為「公法上職務關係」,因此懲戒程序採行「刑懲併行」時,當事人所犯之罪,在刑事裁判尚未確定前,如未予停止審議,恐難讓當事人服氣;又如涉及刑事責任者,在刑事裁判尚未確定前,均予以停止審議,又與採行「刑先懲後」似無顯著不同。

四、「戒處分立」的問題

  懲戒法原為處罰公務員的唯一法律,至民國38年1月總統公布考績法,並於43年1月修正施行後,以考績為名,透過平時考核之獎懲,主管機關長官不但取得對所屬人員處罰的法律依據,最重的處罰可予以免職,處罰的效力與範圍已與懲戒法相當。此後,懲戒與懲處雙軌併行,造成公務員處罰體制的紊亂。(轉引自劉昊洲,2006:243-244)

  我國現行對公務員違失的處罰採行政懲處和司法懲戒雙軌並行的制度。同一違失行為,既可用考績法處理,也可用懲戒法處理,前者為行政懲處,後者則是司法懲戒,也就是說,什麼情況要懲處,什麼情況要懲戒,只憑長官喜好,並無明確的標準。應重新釐清兩個法律的定位及範圍,才能避免競合與衝突。

  綜上述之,懲戒法修正草案雖經司法院多年研議,卻仍有「彈懲合一」、「刑懲並行」、「戒處分立」等問題爭議,實有必要再進一步作補充與修正。

玖、評析與建議

  本文探討我國公務員懲戒制度彈懲合一、刑懲並行、戒處分立相關問題之爭議,依據主要國家相關制度之回顧與探討、懲戒法修正草案內涵分析,歸納出研究結論,,提出若干建議,以作為賡續研修懲戒法與相關公務員處罰制度之參考。

一、評析

  首先,以英、美、德、日主要國家彈劾及懲戒制度來看,其彈劾對象均多屬國會大臣、總統、政務官及法官,懲戒對象則是以事務官為主。而我國係將監察院彈劾權納入公務員懲戒之程序,形成彈劾與懲戒合一的混合制度。

  政務官與事務官違失情節具有本質上之區別,故其違失之處罰,自應有不同之審查機關與程序。然而,懲戒法修正草案並未藉此機會一併予以修正。

  其次,有關懲戒處分與刑事訴訟之關係,我國在程序上採刑懲並行主義,處罰上採併罰主義。理論上受懲戒處罰者不一定會受刑事處罰,但受到刑事處罰者,除非程度極輕的輕微罪行,否則都有懲戒處罰的可能,所以刑事處罰與懲戒處罰根本無法切割。(劉昊洲,2006:423)又刑法罪責係採列舉規定,且採罪刑法定主義,如法律未有規定,即無犯罪問題,而懲戒法採概括規定,只要違法事實與執行職務或身分有關,即有移送懲戒的可能。

  在民國99年4月23日制定(同年5月19日公布)刑事妥速審判法後,建立我國刑事被告有權在適當時間內獲得確定的判決,以及國家機關有義務建構有效而能迅速審判且不忽略被告權利的司法機構及制度。在確保被告受迅速審判之權利的前提下,如採「刑先懲後」,將能更充分保障被告之人權。

  第三,懲戒與懲處均是對公務員違反法規所施以處罰的制度,兩者在定義上難以區別其不同,惟其原始目的則有差別,懲戒之目的在整肅官常、澄清吏治,係屬消極面的制度;懲處則源於考績法之規定,考績之目的旨在拔擢優秀人才,並對績效不佳人員予以輔導、訓練,藉由獎勵優秀及輔導表現不佳者之機制,以提昇政府績效,係屬積極面的制度,懲處為獎勵的相應制度。

  依懲戒法之規定及程序,主管長官皆認為難收領導統御及澄清吏治之效,爰容許行政長官以考績之名行懲戒之實,在考績法上擴大其處罰之權限。然而,司法院釋字第491號解釋指出,依考績法或相關法規之規定對公務人員所為免職之懲處處分,為限制人民服公職之權利,實質上屬於懲戒處分。又公務員懲戒處分之「記過、申誡」,也易與考績法行政懲處之「記過、申誡」產生混淆,然二者之法源依據不同,分由不同機關掌理,法律效果亦異。

  懲戒案件之議決,除了適用法規顯有錯誤等6種事由,可移請或聲請再審議外,並無其他救濟管道。而對於服務機關依考績法所為之記一大過、記過、申誡等懲處(係屬機關所為之管理措施),如認為不當,致影響其權益者,可依保障法提起復審,申訴、再申訴。又專案考績一次記二大過被免職者(係屬改變公務人員身分、對公務人員權益有重大影響之事項),可依保障法提起復審,如不服復審決定者,尚可提起行政訴訟。是以,同一違法失職案件,依懲戒法或考績法予以之處罰,不但審理程序不同,救濟程序亦異。

二、建議

  本文依據懲戒法修正草案,以及相關人事法令進行研析,提出具體建議以供相關單位參考,以期懲戒法修正案及相關公務員處罰制度之改革能更周延。

  (一)責任之追究民選首長及政務官以彈劾為主,事務官以懲戒為宜

  在「政務官不受懲戒、事務官不受彈劾」的原則下,將彈劾與懲戒分離規定,非常任文官之懲戒仍維持由監察院行使彈劾權,移送公懲會審議,而常任文官之懲戒則由主管長官備文聲敘事由,逕移送公懲會審議。也就是說,政務官、民選首長及法官、法官等高階公務員之責任追究,以彈劾為主;而事務官責任追究則以懲戒為宜。

  (二)懲戒處分與刑事責任分開規定,增設但書免予併罰之規定

  維持現行公務員懲戒制度所採刑懲併罰原則,惟公務員因違反職務上義務之行為,已經刑事或行政罰之制裁,可認不致再度違反時,參酌德國聯邦公務員懲戒法之立法例,增設依其情節受制裁之行為,已包括職務上義務之違反,並認為無須再予懲戒,已足使公務員不再違反其職務上應遵守之義務者,免予併罰之規定,以免無益之處罰。

  (三)採行刑先懲後之原則,以免刑事裁判與懲戒議決發生歧異

  懲戒法對於刑懲關係之立法例,不論採行「刑先懲後」或「刑懲併行」各有其優缺點,我國現行係以「刑懲並行」為原則,「刑先懲後」為例外。惟刑事訴訟程序採行較嚴謹之證據法則,較能充分保障被告之人權,且我國刑事妥速審判法已公布施行,可確保被告受迅速審判之權利,因此,未來懲戒程序仍宜採行「刑先懲後」,除了可以避免過早予以懲戒處分,有採證不周之虞,同時也可避免刑事裁判與懲戒議決認定發生歧異。

  (四)為法律明確性之要求,應於懲戒法中明定懲戒之構成要件

  司法院釋字第491號解釋指出,考績法或相關法規之規定對公務人員所為免職之懲處處分,為限制人民服公職之權利,實質上屬於懲戒處分,其構成要件應由法律定之。專案考績免職,其法律效果與最嚴重之懲戒處分(撒職)相同,考績法於民國90年6月20日修正時,已明定一次記二大過者免職之構成要件,舉輕以明重,懲戒法亦應明定懲戒事由類型及其處罰範圍等構成要件,方符合法律明確性原則。

  (五)避免戒處並行競合,具懲戒性質之免職處分移付司法懲戒

  專案考績免職須經司法審查程序方得確定執行,未確定前應先行停職,然而長期間之停職,除未顧及公務員人權保障外,也無法達成速懲速罰之目的,與其長久處於無法執行之不確定狀態,不如將已達免職條件之重大違失者,逕行移付司法懲戒,並由公懲會司法程序來決定是否先行停職,以兼顧人權保障。

  (六)為達成速懲速罰目的,申誡及記過之處罰以行政懲處處理

  懲戒法與考績法之處分均有「記過、申誡」,然兩者程序發動、審理方式、法律效果等均大異其趣。實務上,違失情節輕微者,如機關長官認為應予「記過、申誡」處分時,通常是依考績法有關規定辦理。是以,為符合現行公務員之處罰方式,且達成速懲速罰之目的,申誡及記過之處罰仍以行政懲處方式處理,另刪除懲戒法「記過、申誡」之規定。

拾、結語

  我國公務員與國家關係,長久以來,深受歐陸法系-德日傳統特別權力關係理論之影響,將之定位為「力」的關係,而非「法」的關係。自民國73年司法院釋字第187號解釋出爐後,公務員與國家關係產生重大變化,目前已定位為「法」的關係,即公法上職務關係,也因此相關人事法制有相當大的改革空間。

  觀諸懲戒法修正草案內容,雖然已遵循大法官歷次解釋意旨,予以修正,惟仍未通盤考量我國公務員處罰制度規範之整體性,如能將彈懲合一、刑懲並行、戒處分立之相關爭議問題釐清,如民選人員、政務官及事務官分別以彈劾及懲戒方式追究行政責任;懲戒處分與刑事責任分開規定,並採行刑先懲後之原則,以免刑事裁判與懲戒議決發生歧異;避免戒處並行競合,具懲戒性質之免職處分移付司法懲戒,申誡及記過之處罰以行政懲處處理,如此,不但能顧及公務員人權的保障,也能達成速懲速罰的目的。(全文完)

 

(作者為內政部入出國及移民署人事室科長)

 



 

 

 

 
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