第154期(103年5月)│行政院人事行政總處公務人力發展中心發行
│發行人:劉慈

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問訓與聞訊(10) 彈性僱用的許諾與失落─策略性人力資源管理觀點的詮釋 ....許峻嘉、呂育誠

 

  隨著新公共管理的興起,各國政府開始嘗試以私部門的營運邏輯來革新其效能。在政府再造的運動中,除了各種解除管制、民營化、市場化的改革措施外,美國部分州政府亦開始採取「自由僱用」(employment at-will, EAW)的方式進用人力。所謂自由僱用者,即是經由立法限制或取消雇員的正當法律程序之權利;因此,管理者能在任何時候、無需特定理由而解僱雇員,而不會觸犯法律。進言之,一般公部門職員的申訴或聽證等程序保障權利受到免除,這使得自由僱用下的公部門職員與私部門幾無差異 (Battaglio Jr.,2010,342)。

   自由僱用試圖藉由授予政府管理者更大的用人彈性,以提升政府績效、或減少政府人事支出。由部分實證研究結果,可以看出自由僱用的優點:一項對喬治亞州政府的研究指出,自由僱用職員相較於一般正式職員(classified employees),對喬治亞州政府的人事結構(即EAW的改革)持較為樂觀的態度,這顯示了彈性契約人力在政府人事變革過程中,似乎有較佳的適應力(Kellough & Nigro,2006)。此外,Goodman與French亦以密西西比政府的人力資源管理者作為研究對象,研究顯示大部分的人力資源管理者對州政府採漸進式的EAW改革,持樂觀與肯定的態度,因為EAW確保了員工對於機關目標的回應性(2011)。雖然EAW改革增進了單位人力對人事變革的適應性、以及對組織任務的回應力,但Battaglio Jr.的研究卻指出,EAW環境並無法產生激勵的效果;甚至對於一些非裔美國人來說,這可能增加了職業上種族歧視的可能性(2010)。這代表彈性契約人力運用,雖能強化管理者對於員工績效的掌控,但整體來說,未必能加深員工對組織的認同、或產生激勵的作用。

  我國同樣也有契約人力的運用,且存在於政府機關已有相當長一段時間。自1969年公布「聘用人員聘用條例」、1972年公布「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法」後,各級機關便能以聘用人員、或約僱人員的方式進用短期契約人力。然而,基於我國五權制的特殊背景,政府人力進用皆必須透過「考試」定其資格,使得我國公務人力向來以公務人員為主體,契約人力約占其10%(呂育誠,2006:67;蘇偉業,2007:42;蘇偉業,2012:37)。

  受新公共管理思潮影響,我國亦曾針對契約人力管理措施進行檢討,惟後續法制化過程未果。進言之,自1998年政府公布「政府再造綱領」、並成立「政府再造推動委員會」與「政府再造諮詢委員會」相關組織後,旋提出了:(1)組織再造、(2)人力及服務再造、(3)法制再造三大範疇的改革目標;此其中,「彈性精簡的行政組織」目標即包含契約用人改革(蘇偉業,2007:38-39)。只是,相關革新措施經過行政院研議、考試院修訂草案,最後未能在國會得到通過。

  就我國契約人力改革過程,學者蘇偉業在其比較研究中指出:在大陸法的背景下,臺灣「彈性」契約人力改革,實質上是一個「去彈性化」的過程;因為大陸法國家各種政策方針皆必須經過「法制化」,反而無法達成鬆綁與彈性化的目標(蘇偉業,2007:55);加上考試院對契約人力的政策定位並未改變,故即使考試院所擬的「聘用人員人事條例草案」立法通過,我國契約人力的彈性化可能仍然有限(蘇偉業,2012:39)。

  由前述討論可知,在我國文官制度系絡下,契約人力運用彈性化進程相對較緩,尚未有類似美國EAW的改革出現;但即使如此,在人事管理解制與鬆綁的革新趨勢下,我國人事制度勢必要作出回應。因此,在未來政府持續進行契約人力改革的前提下,本文認為契約人力的運用與管理,可以從策略性人力資源管理的觀點,作以下的考量與規劃:

  一、契約人力的策略定位

  策略性人力資源管理強調人力資源管理規劃中,各項人事活動與組織目標間的策略性連結(Lundy & Cowling,1996:66)。對此,未來針對契約人力的策略定位,可分為「整體」與「組織」層次來談:

   (一)整體層次

  在整體層次,應思考契約人力在我國政府所扮演的策略性角色。雖我國目前在法制上將契約人力定位為臨時性、季節性的彈性人力,惟這些臨時性人力皆有「久任」的現象存在(呂育誠,2006:68);這可能顯示了,我國政府機關也存在著EAW需求,即更大的僱用彈性、並確保人員績效,而不論其在職期間或長或短。所以,在不影響一般文官權益的前提下,以契約人力方式,賦予行政機關更多用人自由度,或許能為政府體系帶來新的刺激。

   (二)組織層次

  在組織層次,即考量契約人力對機關所能發揮的優勢與功能。如前述EAW的實證指出,由於契約人力的工作表現關乎其契約存續與否,故契約人力對於組織目標、任務的回應度較一般職員更高,也較能適應新的組織變革;相對的,契約人力也可能存在著對組織認同、工作滿足等問題。因此,評估組織適合進用契約人力的工作與職務,適時適量的配置契約人力,或可進一步減少組織人事成本、或提升其產出績效。

   二、契約人力的人力資源管理規劃

  在確立契約人力的策略定位後,接著便是以組織任務與目標為基礎,規劃對相關人力資源管理活動,包含:甄選(selection)、績效評量(performance assessment)、訓練與發展(training and development)、獎酬(rewards)與員工關係(employee relations)。事實上,由於我國將契約人力定位為「臨時」人員,故基於定常性汰換的預期,其甄選、獎酬與績效評量的作業就相對簡化,培訓與員工關係建立亦未有縝密之設計;但未來若將契約人力定位為「彈性」人力,其相關人力資源管理活動便應積極展開規畫,透過平等待遇(fairness)、工作多樣化(job enrichment)、個別獎勵(individual appraisal)與專業發展(professional development)激勵員工對工作的熱忱(Giauque etc.,2013)。

  三、定期進行人力資源管理成果評估與策略檢討

  策略性人力資源管理是一個動態的過程,而隨著外環境的變動,組織單位的人力資源管理策略也應適時進行調整。所以,我國各單位的人事人員,似可擔負起機關人力資源管理成果自我評估的角色,檢討組織績效與人力配置有無改善空間與可能,並反饋與整體策略規劃;若組織內部專業人力有限,亦可委託外部學校單位、研究機構為之。

  總此,契約人力對我國政府機關公共服務之產出,實有一定的重要性與貢獻,故不宜再以臨時性、季節性人力觀念視之;而應重新加以定位、賦予其積極的開創性任務與角色。與此同時,策略性人力資源管理或許是結合機關任務目標、以及彈性契約人力的適當媒介;透過策略性人力資源管理的整合,或可將契約人力的運用效益加以提升與充實。

參考書目

呂育誠,2006,〈約僱與臨時人員管理制度變革之研究〉,《考銓季刊》,46:64-79。

蘇偉業,2007,〈管理主義下的政府機關人力彈性化:台灣與香港政府契約人力制度之比較分析〉,《公共行政學報》,23:29-66。

蘇偉業,2012,〈政府契約人力之政策定位與現實:政府內部人力市場之啟示〉,《文官制度季刊》,4(1):33-59。

Battaglio Jr., R. P. (2010), “Public Service Reform and Motivation: Evidence From an Employment At-Will Environment”, Review of Public Personnel Administration, 30(3): 341-363.

Giauque, D., Anderfuhren-Biget, S., Varone, F. (2013), “HRM Practices, Intrinsic Motivators, and Organizational Performance in the Public Sector”, Public Personnel Management, 42(2): 123-150.

Goodman, D., French, P. E. (2011), “Assessing the Temporary Use of At-Will Employment for Reorganization and Workforce Reduction in Mississippi State Government”, Review of Public Personnel Administration, XX(X): 1-21.

Kellough, J. E., Nigro, L. G. (2006), “Dramatic Reform in the Public Service: At-Will Employment and the Creation of a New Public Workforce”, Journal of Public Administration Research and Theory, 16: 447-466.

Lundy, O., Cowling, A. (1996), Strategic Human Resource Management, NY: Routledge.




(作者許峻嘉為淡江大學水資源管理與政策研究中心研究專員、呂育誠為國立臺北大學公共行政暨政策學系教授)  

 

 

 
民國86年1月創刊,95年2月改版為電子版  
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