第164期(104年3月)│行政院人事行政總處公務人力發展中心發行
│發行人:劉慈

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問訊與聞訊(17)—組織權力動態與公務倫理 ....許峻嘉、呂育誠

  公務人員的操守與廉潔,除了關乎人民對政府的信賴外,也會影響政府服務提供的績效成果,故公務人員倫理思維與行止的養成,一直是學界與實務界關注的焦點。顧慕晴與林彰聰便認為,我國公務人考試錄取人員基礎訓練課程,便有加入專業倫理訓練的需要(2013);吳瑞蘭指出,未來公務倫理訓練可借助企業與醫學等不同領域的教學經驗,強化課程訓練的方法與層次(2014)。除了從訓練來強化倫理認知外,個人德性素養本身也應該是國家選才時的重要條件,故公務倫理或有納入國家考試之需要;對此,詹靜芬便嘗試分析其舉辦可行性,及其他相關的配套措施(2013);蔡秀涓強調國家文官的專業與倫理不可分割,為確保文官之專業及倫理操守,實可由考選途徑來重建民主治理系絡中的文官專業倫理(2013)。

  然而,什麼是符合倫理標準的行為?公務人員欲實踐的倫理行為為何?實際上係視社會重視的公共價值而定。2008年馬英九總統上任後,提出了「廉能政府」概念,強調公務人員應同時具有廉潔與效能的消極與積極條件;對此,政策上為進一步確立公務人員倫理目標與內涵,行政院隨即於2008年訂出「廉正」、「專業」、「效能」與「關懷」四項核心價值,考試院再於2009年增加「忠誠」一項核心價值。相關核心價值內涵如下表整理:

表 公務人員核心價值

核心價值
內涵
廉正
以清廉、公正、行政中立自持,自動利益迴避,公平執行公務,兼顧各方權益之均衡,營造全民良善之生存發展環境。
忠誠
忠於憲法及法律,忠於國家及全民;重視榮譽、誠信、誠實,並應具道德感與責任感。
專業
掌握全球化趨勢,積極充實職務所需知識技能,熟悉主管法令及相關政策措施。實踐終身學習,時時創新,保持專業水準,與時俱進,提供全民第一流的公共服務。
效能
運用有效方法,簡化行政程序;研修相關法令、措施,力求符合成本效益要求,提昇決策品質;以對的方法,做對的事;明快、主動、積極地發揮執行力,以提高行政效率與工作績效,達成施政目標,提昇國家競爭力。
關懷
時時以民眾福祉為念,親切提供服務;對人民之需要及所遭遇之困難,以同理心及時提供必要之協助與保護,增進人民信賴感。並培養人文關懷與多元文化素養,以寬容、民主的態度,讓族群間相互尊重與包容,社會更加和諧。

  除了公務人員核心價值外,我國亦有其他相關法制具體規範公務人員倫理行止,例如公務員服務法、貪汙治罪條例、公務人員行政中立法等,從防制角度來維護個人與組織公務倫理(詹靜芬,2013:194-195)。

   然而,雖然有前述人事制度培育、核心價值設定、防制法規建立等努力,但新聞上對政府弊端的報導仍時有所聞。蔡秀涓、陳敦源於研究中就談到,台灣從經濟自由化到政治民主化的發展,被譽為二次「奇蹟」,但臺灣人民在多次公部門貪腐訊息中,漸對民主治理品質存有很深疑慮;故公務員倫理法制有重新檢討與建構之需要,二人嘗試從國外倫理法制發展趨勢,歸納我國未來制度變革之重點(2013)。與制度重構的觀點類似,Cooper認為當代行政倫理需要學者共同聚焦的主要問題(big questions),其中之一便是如何設計能夠支持倫理行動的組織結構。從許多早期的組織行為研究裡便可發現,組織結構與文化會對個體的倫理行為產生直接的影響,如電擊實驗 、扮演獄警與囚犯實驗 等(2004:400-402)。

  但是從組織或制度設計來改善便足夠了嗎?Miceli等人的研究,或許正好可以給予我們一些新的思考。與傳統規範性的公務倫理不同,Miceli等人從舞弊、偷竊、性騷擾與種族歧視等議題中,分析組織裡的弊端揭發人(whistle-blower)在選擇揭露真相時的決策過程,並且會考量那些因素,從中思考其政策保護的重點與要件(2008)。

  Miceli等人研究指出,組織內部弊端受舉發後,弊端揭發人很可能會受到報復(retaliation);這裡面,報復出現的可能性便與組織權力關係有關。Miceli等人提出的報復的預期模型(a model of the predictors of retaliation)如下(2008:102):

a model of the predictors of retaliation
資料來源:Miceli et al.,2008:102。

  在該模型中,引起報復的變項來自於三個構面,分別是:「弊端揭發人與工作情境的特質」、「弊端揭發人與肇發人所在的情境特質」、「團體、組織與社會的特質」。第一個構面包含教育、性別、種族、薪資、年資等,屬於人口統計與個人工作情境的變項;第二個構面則包含上層管理者支持、中層管理者或監督者支持、同仁支持、弊端肇發者的權力、弊端的嚴重程度等因素;第三個構面則是指不同團體、組織與社會會有不同的文化系絡,隨這些系絡環境的差異,個體對弊端揭發的認知與態度也會有所不同。

  這些構面與變項的產生,來自「少數影響」(minority influence)、「社會權力基礎」(bases of social power)與「資源依賴」(resource dependence)三理論;前述理論分別從不同角度說明權力的來源及產生方式,Miceli等人則將其轉化為觀察報復行動背後權力運作的主要途徑。少數影響理論認為,權力並不是掌握在多數人手上,看起來可信、有自信、具競爭性與客觀的少數人,反而更具有權力(影響力);社會權力基礎理論強調專業或其他社會基礎,能帶給個體相當的權力,例如弊端揭發人與肇發人若是某一方面的專家,他可能也具有上層管理者般的權力;資源依賴理論則指出,組織愈依賴特定個體、或個體所持有的資源,那麼個體在組織的權力就愈大(Miceli et al.,2008:103)。所以,預測弊端揭發人是否會受到報復,就可以聚焦於觀察弊端揭發人的權力、組織對弊端肇發人的依賴、以及組織對弊端的依賴三面向。

  簡單來說,Miceli等人研究顯示了組織權力關係,會影響個體的倫理決策與行動。從理性決策的觀點詮釋Miceli等人研究成果就能發現,當組織成員發現內部弊端時,未必會立即採取行動,他會評估揭發後受到報復的機會,再選擇揭發與否。易言之,制度保障固然是必要條件,卻可能不是產生揭露行為的主要因素;相對組織成員間的資源依賴與報復預期,或許更是隱匿弊端與否首要考量。
所以,探討公務人員倫理時,除了釐清與建構一致性的準則外,也應該關注組織內部的權力動態。許立一在其研究中便指出一致性倫理規範的侷限性,他談到:後現代系絡下的公務倫理需要反思民主政治慣用的全稱法則思維、以及多數原則的決策規則;「總體敘事」(grand narratives)(即全稱法則)不能有效澄清權力的真正面貌,而應該用「局部敘事」(local narratives)觀點對具體情境加以探討,方能真正從公共對話正視差異,使人們有機會從壓抑與宰制的表現解放出來(2013:181-182)。

  從報復預期模型與組織權力動態觀點來看,為使公務人員具備踐行倫理知能,未來公務倫理訓練針對弊端揭露議題,需深化的訓練內涵如下:

  第一,評估工作情境與組織權力關係
  類似倫理決策的倫理困境與價值取捨之評估,組織成員在發現弊端初期,就應該評估自身的工作情境,包含自身的專業權力、弊端肇發人的權力、組織對弊端肇發人的依賴等,以得出遭受報復的強度與可能性。

  第二,蒐集弊端資訊與可能舉發途徑
  利用日常業務運作逐步蒐集弊端資訊,作為未來舉發揭露之證據,同時尋找適合的舉報管道,向上級機關、政風單位、廉政部門或司法單位等;或考慮將相關資料轉交予前述機構,由外部機構進行揭發。

  第三,評估報復形態和規避方式
  弊端揭發後,弊端揭發人很可能反遭組織報復,在工作管理或職務內容上受到不當對待;對此,揭發人本身也需要規劃因應策略,採取可能的規避手段或尋求公務人員保障機構的協助。

  綜上所述,公務倫理不僅是一種規範性論述,在社會實踐上更有其重要意義。特別在我國民主轉型後,政府部門受企業「俘虜」之現象與弊案常現於新聞報導,顯示少部分公務人員仍無法抵禦非法利益的誘惑。對此,為促進公務人員主動檢舉不法,達到自我「內控」目的,實可由組織權力觀點,發展弊端揭露的倫理訓練,讓公務人員具備對抗弊端的知能。

參考書目:

Cooper, T. L. (2004), “Big Questions in Administrative Ethics: A Need for Focused, Collaborative Effort”, Public Administration Review, 64(4): 395-407.

Miceli, M. P., J. P. Near & T. M. Dworkin (2008), Whistle-blowing in Organizations, NY: Routledge.

吳瑞蘭,2014,〈公務倫理訓練之挑戰:教學與評量觀點的探討〉,中國行政評論,20(1):1-26。

許立一,2013,〈後現代對公務倫理的挑戰與啟發:以局部觀點的對話策略實現社會公正〉,國家菁英,9(4):155-186。

詹靜芬,2013,〈公務倫理納入國家考試之可行性研究〉,國家菁英,9(4):287-211。

蔡秀涓,2013,〈公共服務之專業倫理:定位、面向與考選〉,國家菁英,9(3):33-58。

蔡秀涓、陳敦源,2013,〈實踐公務員倫理法制的範圍與方法:國際趨勢與臺灣現況〉,文官制度季刊,(5)4:1-48。

顧慕晴、林彰聰,2013,〈我國公務人員考試錄取人員基礎訓練課程加強「專業倫理」內涵之探討〉,國家菁英,9(3):59-73。

 

 

(作者許峻嘉為國立臺北大學公共行政暨政策學系博士生
呂育誠為國立臺北大學公共行政暨政策學系教授)  

 

 

 
民國86年1月創刊,95年2月改版為電子版  
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