第164期(104年3月)│行政院人事行政總處公務人力發展中心發行
│發行人:劉慈

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我國政府部門加班制度之探討-兼論公、工加班制度之比較 ....孟繁宗

玖、評析與建議  

  本文旨在探討我國政府部門加班制度,藉由公務人員與工友(含技工、駕駛)加班制度之比較,加班報酬衍生受雇者薪資所得與未來年金給付相關爭議問題之探討,歸納出研究結論,並針對此研究結論,提出若干建議,期能作為賡續研修政府部門加班制度與規劃年金制度改革之參考。

一、評析

  首先,近年來世界各國及我國中央政府都在進行政府組織變革(Organizational Change),冀求建立一個「樽節施政成本」及「提高行政效能」的政府。我國由過去的「民營化」政策,到「去任務化」、「地方化」、「行政法人化」、「委外化」等四化政策,以及總員額法等作為政府塑身大法,開啟小政府市場機制的政府治理理念。

  然而,諸如近年來推動的國民年金、社會福利等重分配政策及管制性政策上,政府卻又扮演著大政府的作為與積極角色。誠然,改革就要從根本上來改政府和體制,揚棄大政府、保母式、事事管制的施政思維;否則,政府工作越攬越多、錢越撒越多、人永遠不夠,卻也不見效果?

  其次,近年來政府部門運用非典型勞動人力,以「人力派遣」、「勞務承攬」或「業務外包」的方式來因應人力不足、降低政府人事成本,卻造成業務費逐年攀升。同時,在連年撙節經費支出的原則,透過採購程序經常性採用最低價決標,致非典型人力之工資、工作條件等一再被壓低,政府也變相成為低薪化的幫兇。

  又政府部門受限於支給要點之限制規定,以及主計單位於匡列預算時,為節省支出,都要求不得超過前一年度的實際支用金額,預算案送到立法院又會齊頭式的統刪,以致加班費連年編列不足,無法發給加班費,只好片面要求以補休假或獎勵代替。

  第三,各機關工友(含技工、駕駛)是否屬於勞基法第84條之1「責任制」規定之工作者,並非雇主(各機關)單方或勞雇雙方所得任意決定,而是要經由中央主管機關依程序核定公告。然而,簡任以上支領主管職務加給的公務人員,除警察機關外勤警察等人員外,加班均不另支加班費,僅得擇期補休假或獎勵,也如同被賦予了「責任制」。

  第四,為避免受雇者過度工作、保護受雇者身心健康的正本清源之道,應該是控制工時不得過長,而非在容許受雇者加班後,卻讓受雇者無法依自己意願來選擇獲取報酬的方式。就勞工而言,雖然勞雇雙方可約定用補休假的方式來代替加班費,但仍必須經過勞工的同意,不能僅由雇主單方規定只能補休假、不得請領加班費。然而,目前政府部門加班報酬之請領方式,仍受到諸多法令限制。

  第五,就工友(含技工、駕駛)加班費計算標準而言,依勞基法相關規定,以每月加班20小時、每日加班均為2小時以內者為例,預估每月總工資將增加為1.15倍;若每月加班達上限46小時,預估每月工資增加為1.34∼1.38倍,且增加之工資均併入勞保投保薪資及退休金月提繳工資計算。然而,公務人員之加班費僅以時薪計算之,又其公保養老給付及退休金,均以本(年功)俸為計算基數內涵未包括加班費,因此,勞基法加班費之計算顯較公務人員來得優渥。

  最後,公務人員必須經過國家考試,與國家間為「公法上職務關係」,應依法行使權利履行義務,受到有關服務法、任用法的約束,如兼職、兼差等都有限制,其與勞工與雇主間之私法上勞雇關係不同,致所享權利、負擔之義務及所受保障迥然有別。近來,年金改革制度卻把軍公教與勞工的退休所得問題混為一談,規劃將軍公教年金所得往下拉,不但造成改革的討論失焦,徒增社會不安,對勞工也未必會有幫助。現實問題是政府已經負擔不起軍公教如此高的給付水準,所以,未來仍應由稅制改革著手,以挹注基礎公共年金的財源。

二、建議

  本文依據公務人員與工友(含技工、駕駛)適用勞基法加班規定及其年金給付制度內涵進行研析,提出具體建議以供相關單位參考,以期我國受雇者之勞動條件及相關年金制度之改革能更周延。

  (一)依據當前國家發展的需要,針對政府職能結構進行調整
  政府應依據當前政治、經濟、社會、文化發展的需要,以及當前公共管理能力與方式的變化,釐清我國究竟是走向「大政府」抑或「小政府」模式,再針對政府職能進行調整。透過管理方式的轉換,以企業化精神的理念轉換政府的職能,以解除過度的管制、引進市場機制、充分授權等改革,將過去僵化、層層節制的官僚體制,轉變成為一種具有彈性化及市場導向的政府管理,以使有限人力資源,得以有效運用。

  (二)藉由內控機制提升工作績效,避免受雇者浮濫不實加班
  為避免受雇者「自動加班」,衍生是否發給加班費之爭議,除應於管理規章中明定應事前填寫加班申請單,敘明加班事由,並載明加班之工作內容與所需時數,經核准後,方得加班外,更應設專人查察加班工作內容與時數是否屬實,以避免加班浮濫或不實,養成受雇者不務實或虛偽的心態,藉由內部管控,提升工作績效,減少不必要之加班,以建立職場秩序與工作倫理。

  (三)明定員工相關保護措施,落實工時及加班報酬權益保障
  為避免政府部門員工工作條件日益惡化,讓員工過度加班,致過勞事件頻傳,應加強進行合理工時檢討,並比照勞工之勞動檢查法,明定政府部門工作條件之檢查機制,以保障員工不致於因長時間工作損及身心健康。同時,在落實內部管控機制前提下,應避免限制申請加班、支領加班費,以及「責任制」無限上綱,落實員工請領加班報酬之基本權益保障。

  (四)加強簡化行政作業流程,優先編足加班費以維勞動人權
  勞工加班後,如同意選擇補休假而放棄領取加班費,其補休假標準等事宜,仍當由勞雇雙方自行協商決定。政府部門員工被指派加班後,政府卻長期以預算不足為由,只能以補休假或獎勵代替金錢報酬。然而,補休假係針對工作時間做挪移,行政獎勵則與加班報酬之性質似未盡相符,未來除了再加強簡化、鬆綁行政流程,也應優先編足加班費,以落實國際勞工組織(ILO)之勞動人權指標。

  (五)受雇者之基礎年金及職業年金保額,應以薪資總額申報
  公務人員每月所支領薪資除本俸(年功俸)外,另有依不同之工作性質而發給之各項加給,如為主管職務人員,則另有主管職務加給,其性質均屬因工作而獲致的報酬,惟其公保及退撫基金之撥繳,均以本(年功)俸為計算內涵。未來應比照勞工之作法,將獎金、加班費、經常性給與等,全部併入計算月平均薪資申報,也就是說以薪資總額來申報公保及退撫基金,不但規則清楚且避免治絲益紛。

  (六)年金改革應重立足點平等,透過稅制改革挹注年金財源
  年金制度改革應首重各職業別、每個人發展基礎的平等,而不是「齊頭式的平等」。未來,首先公保投保薪資內涵應向勞保看齊,其次,為建立年金體制立足點的平等,公、勞保與國民年金保險等應不分職業別,以整合成基礎公共年金為目標。另外,職業年金則以「可攜式」為規劃目標,以期活化公私部門人才流動。同時,輔以稅制改革著手,以挹注軍公教勞的年金財源。

拾、結語

  組織需要的是提高營運效率而不是加班文化,如何善用人力資源才是王道。如果組織內大多數員工都處於長期間超時加班之趨勢,管理面恐無法適時配合政策與業務需要,發揮彈性調整功能。同時,各職業別加班制度之落差,衍生加班費、薪資總額計算方式不一,以致老年年金給付有不公平的現象,未來仍有待集思廣益,尋求修法方向,以釐清爭議。

  民國73年司法院釋字第187號解釋出爐後,我國公務員與國家關係產生重大變化,目前已定位為「法」的關係,即公法上職務關係,另契約進用之公務人力,其與國家之權義關係有別於公務員,也因此相關人事法制仍有改革的空間。

  此外,政府為了撙節支出,採取凍結員額、精減人力等措施,卻也造成政府部門員工常態性的加班,形成「血汗機關」、「血汗單位」,不但降低工作品質,也影響了身心健康。此時,中央政府機關總員額法之機關員額高限,以及地方行政機關組織準則之總員額基準數,是否有調整修正之必要,值得進一步探討。(全文完)

 

(作者為內政部入出國及移民署人事室科長)

參考書目

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