第167期(104年6月)│行政院人事行政總處公務人力發展中心發行
│發行人:劉慈

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公務倫理法制化的途徑 ....劉昊洲

 

  「化」,有許多意義,其中之一是指無形的改變(國語日報辭典;2011:244),這是個進行式,是動態的過程。所謂法制化,是指轉化為法制的過程;乃將某一重要事項以有體系的法律制度,包括法律及行政命令,加以建構及規範之謂。法制化的來源,可能是宗教教義、文化或倫理道德、國外法律、學說理論、政府施政計畫或藍圖,甚至領導者、有權力者某人的理念想法,都可能經由立法機關或具有權責的主管機關,依法定程序轉化為法令規定,因而具有法的效力。所謂途徑,就是路徑、路線,或比喻學習及辦事的方法(國語日報辭典;2011:1753);一般所指的研究途徑、路徑圖即是。法制化的途徑是指轉化為法制的過程中,此一過程應有的必要方法。格於主客觀因素的考量,某一途徑可能是「唯一」,但也可能是「之一」。


  公務倫理法制化是從公務倫理蛻化成為公務倫理法制的必經之路,它上連公務倫理,下接公務倫理法制,本身是個動態的過程,而非具體的實象。經由此一過程,公務倫理不再只是倫理道德的一部分,而是具有約束效力的法規範;它的內涵雖仍有倫理道德的成分,但外形則是不折不扣的法規,所以一般法規該有的要件與特性,它一樣不缺。


  公務倫理的內涵既廣且抽象,其範圍亦無邊界可言,欲予以法制化,本有不易,究應如何始是可行途徑呢?謹說明如下:


 (一)縮小範圍:欲將公務倫理全面法制化,既不切實際,亦不可行。可行的作法是內縮其領域與範圍,首先與公務倫理無關的部分予以排除,其次是不重要的、不夠具體明確的、不易執行的部分加以摒除。只有如此縮小範圍的作法,才能集中心志,克竟有功。


 (二)突出重點:在法制化途徑中光是縮小範圍是不夠的,格於時間的侷限、資源的匱乏、輿論關注的改變等因素的考量,仍有必要選擇其重點而為之。相對較好的作法是只針對具有政治意涵的、特別重要的、容易發生弊端的、眾人矚目的公務倫理內涵,例如忠誠、清廉、關懷、服務等德目予以規範,也就是說由全面退縮為部分的面,再凝聚縮小為數點,只針對某些特定德目即可。


 (三)提升層級:法律與倫理道德二者分屬不同的領域,本無層級高低之別,不過如果從明確性與規範效力言之,法律明顯略勝一籌。既然是將公務倫理透過法制化的途徑提升為公務倫理法制,其載重即不可過重,其規範亦必須符合法制作業規範,朝客觀、具體、明確、可行的方向,以條文方式予以規定。較重要者以法律明定,次要者以法規命令規定,再次者以職務命令規定,甚或以工作公約的形式呈現。


 (四)逐步進行:立法資源是有限的,各國皆然,不論人力、物資、時間等都有其侷限性,不可能滿足立法者的所有要求,特別是立法過程的折衝與妥協,更使得個別法案通過時間不停的向後延伸,因此行政機關必須排定其待審法案的優先次序,也必待善用場外的資源,例如與關心的立法委員事先多方溝通,與相關的利益團體溝通協調等,方能化解立法過程的阻力與障礙,順利通過法案。這也就是說儘管已擇定欲法制化的重點項目,仍須視其迫切的程度逐步為之。


 (五)具體描述:倫理道德的內涵雖廣,但其德目所用字數十分簡約,從不同的觀點解讀,往往有不同的答案,甚或出現對立或矛盾的結果,這是倫理道德與法令規定的主要區別之一,也是公務倫理法制化的難題所在。所以必須透過更精確的、更具體的、更客觀的、更多文字的描述,才能減少模糊空間,不再各說各話,使之具有一致性的標準,方能轉化為人人共同遵守的法令規定。


 (六)降低標準:倫理道德德目的解讀雖然見仁見智,各有不同,然而其標準往往較諸法律為高,所以常言道:法律只是最低限度的倫理道德。欲將公務倫理內涵法制化,除應齊一標準外,更應降低不及格標準,方能減少違反者的人數,確保法的權威與執行效力,所謂「法不罰眾」是也。俟執行一段時間著有成效後,再提高其及格標準,則無不可。


  要之,途徑乃必要之作法,經由前述6個途徑,公務倫理法制化乃有實踐的可行性,此後公務倫理不再只是共識性的公務倫理,而是具有規範性的公務倫理法制。透過此一改變與蛻化的過程,其內涵雖仍有倫理道德的成分,但其外形、位階與執行效力,已是不折不扣的法規,公務倫理法制化的目的已然達到。


 

(作者為公務人員保障暨培訓委員會專任委員)  

 

 

 

 
民國86年1月創刊,95年2月改版為電子版  
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