第175期(105年2月)│行政院人事行政總處公務人力發展中心發行
│發行人:林文燦

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問訓與聞訊(26)—公部門機關組織架構與編制員額的再設計─從組織設計途徑思考政府員額管理 ....許峻嘉、呂育誠

  

  受公共管理思潮影響,各國政府無不逐一檢討政府運作的品質與績效,其中亦包含政府人力編制的規劃與合理性。為控制政府人力成長、減少政府人事支出負擔,我國於民國99年4月1日起實施「中央政府機關總員額法」,採取「定額管理」方式,將公務人員總員額最高限定在17萬3千人;同時附帶決議通過自該法實施後5年間,機關員額應降為16萬人,作為員額管理第一階段的主要目標 。欲辨識與分組織業務與人力運用狀況,依法評鑑主管機關將對受評機關實施「員額評鑑」,從不同構面與指標來檢視機關業務變化與人力配置;現在第一階段對行政院所屬二級機關之全面性評鑑已在101年度完成(行政院人事行政總處,2013),可知員額評鑑是我國員額管理主要機制、並已有實際操作與辦理經驗。

  理論上,員額評鑑係用來分析組織人力資源運用狀況的工具,它有助於組織重新去檢視人力運用細節,找出可精簡或移轉的勞務與人力。蔡良文(2014:117)便歸納員額評鑑的運用原則有三:

  (一)精實原則
  非硬性規定每一機關員額「只減不增」。精實意義在於合理精簡同時要求人力素質提升,即「當增則增、當減則減」,使員額編制與業務需要密切配合 。

  (二)職位功能原則
  合理編制員額必求人與事密切配合,達到專才專業、適才適所之目的。故員額職位的設置標準應有相關職位資料為依據,使每個職位皆有一定範圍的工作項目,避免事權不一或勞逸不均的現象。

  (三)公平審核原則
  主管機關在審議各機關員額編制時,除徵求有關主管單位意見為參考外,應派視察人員實地查核,深入瞭解受評機關業務需求。

  所以,理想上員額評鑑應有助於機關補足人力,使人力專長與其職位相互配合,同時讓事權與勞逸更為均衡。但由於法制上的限制,必須達到5年內機關員額降低至16萬人,員額評鑑實施第一階段仍以「人力精簡」為主要考量,這使得評鑑作業變成評鑑機關與受評機關間的「攻防戰」;前者背負降低編制員額數的任務,後者則希望維持組織編制不變、或甚至得到增額人力。此外,在前述條件下辦理的員額評鑑,實際上很難達到人力資源診斷的效果,一方面作業目標偏重於員額減編,較難考量受評機關增額需求,另一方面受限於時程規劃,評鑑作業必須在一定時間內辦理完畢,皆使得員額評鑑無法深入探討受評機關人事與業務動態,也無法給予一些積極性的人力資源管理建議,例如哪些業務存在人力斷層、那部分人力的專業應受訓補強等。故現階段辦理員額評鑑仍有二大問題有待克服,其一為評鑑目標的偏狹,亦即只以精簡為主;其二為無法彰顯策略性人力資源管理功能與評鑑的關連性。

  儘管如此,就長期觀點而言,員額評鑑對我國人事制度之健全仍扮演著重要角色,其理由在於,初期編制員額降至16萬人目標達成後,便較可以考量機關增員需求,同時對人力的增加與減少做全面性地調控;另外,當員額評鑑機關與受評單位累積相關作業經驗後,相對增加了機關人力動態深度評估的可行性,例如將機關員額與組織績效併同考量(呂育誠,2014)。員額評鑑逐漸制度化,成為我國定常性的機關員額管理機制同時,也代表其策略性人力資源管理功能必須更為強化,方能因應未來的挑戰,此部分可分為評鑑單位與受評單位兩層面來說明:

  (一)評鑑單位:在近期行政院組織改造後,原行政院研究發展考核委員會管轄之「組織評鑑」業務移入行政院人事行政總處,將使得原先分散的評鑑作業,不論在意義與內容均更能整合。易言之,未來「員額評鑑」不僅止於評鑑「員額」編制數、還需要評估「組織」設置與分工是否合理,故現有評鑑方法與思維可能無法符合客觀需要。

  (二)受評單位:行政機關總員額數降至法定額度(以下)後,便會出現員額「浮動」或「增額」的空間,故各機關將更積極提出增加編制的要求。面對愈發強烈的請增員額壓力,評鑑單位除了必須研擬更為公平且有效的審核機制,評鑑結果也將成為重要的機關人力資訊,而可能左右人力編制審核成果。

  面對未來在「組織評鑑」與「員額評鑑」合一的趨勢下,本文認為組織設計理論可以給予員額評鑑作業一些不同的思考方向,例如Burton等人(2006)依序從組織目標、策略、環境、結構、程序與人力、協力與控制提出組織設計的分析架構,他們採取權變觀點,認為組織應根據其真實狀況在不同組織設計層次中選擇合適的策略,當組織設計原則能夠符合組織真實狀態時,就具有良好的配適度(fit)、反之則存在配適失調(misfit)的問題。這裡面,可供未來員額評鑑參考的分析面向至少有以下幾項:

  (一)組織結構
  在組織結構部分,Burton等人(2006:58-69)以「產品/服務/顧客導向」與「功能分殊化」作為兩面向,依據其程度高低分隔出「簡單的」、「功能的」、「部門的」(divisional)與「矩陣的」四種架構類型,如下表所示:

產品/服務/顧客導向
功能分殊化
功能的
矩陣的
簡單的
部門的

  上表中「產品/服務/顧客導向」(以下簡稱顧客導向)指該組織是否有直接提供產品與服務給外部顧客,「功能分殊化」則是指組織內部分工專業化程度。當顧客導向與功能分殊化程度皆低時,便適合採取簡單型組織架構,簡單型組織架構即是主管與部屬若干名,所有業務都在組織內完成、不另做單位劃分,屬於剛成立的(start-up)組織會採行的架構。在顧客導向低、功能分殊化高的情境下,功能型組織架構較為合適,此時組織內部依據職掌不同分成若干單位,產品或服務透過各個單位分工來做成。若顧客導向高、功能分殊化低,便適合部門型組織,部門型組織內部同樣分成若干單位,惟產品或服務由各該單位獨立完成,每一個單位都有各自的市場或服務對象。最後,顧客導向與功能分殊化程度皆高者,就屬於矩陣型組織,矩陣型組織係以「業務功能」與「生產單位」交叉構成的矩陣,例如會計(業務功能)與生產單位1,製造(業務功能)與生產單位1,會計(業務功能)與生產單位2,製造(業務功能)與生產單位2,就形成一個2乘於2的組織矩陣。

  (二)工作內容
  Burton等人(2006:116-120)對工作內容以「重複性」與「可分割程度」(divisibility)作為觀察面向,區分出「次序的」、「複雜的」、「片段的」(fragmented)與「棘手的」(knotty)四種工作類型,如下表:

重複性
可分割程度
複雜的
棘手的
次序的
片段的

  表中「重複性」指是否為例行性工作,若工作有標準作業流程、可預測性,則重複性程度便較高;「可分割程度」則是評估工作能否被切分成若干次項工作,以及工作者間的相互依賴程度。重複性與分割程度皆高者,屬於次序型業務;而重複性高且需要協力合作的業務,屬於複雜型業務;重複性低但工作項目可加以細分指派者,便為片段型業務;最後,重複性低且需要協力合作的業務,就是棘手型業務。此四項業務類型分別有合適的組織架構與人力編制類型,將於後續做綜整討論。

  (三)人員編制
  在人員編制方面,Burton等人(2006:124-134)認為可以藉由「專業程度」與「人員數」兩面向,將人力運用區分為「商店」、「工廠」、「實驗室」與「辦公室」四種類型,如下表所示:

專業程度
人員數
工廠
辦公室
商店
實驗室

  上表中專業程度即是指職位所須學歷、知識、技能與訓練等,人員數則為人員編制的數量多寡。當專業程度與人員數低時,組織人力運用便接近商店型態;若專業程度低、人員數高,便類似工廠經營;若專業程度高、人員數少,組織人力構成便與實驗室相近;當專業程度與人員數皆高時,就屬於辦公室的人力組成型態。同樣的,這些人力構成型態亦有適合的組織結構與工作內容,茲整理如下表 (Burton et al.,2006:194):

象限 A B C D
組織結構 簡單的 功能的 部門的 矩陣的
工作內容 次序的 複雜的 片段的 棘手的
人力編制 商店 工廠 實驗室 辦公室

  根據Burton等人的構想,當組織結構為「功能」取向時,與其搭配的工作內容適合為重複性高、分割程度低的「複雜」型業務,其人力編制可採取低專業度但高人力編制的「工廠」型態做設計。從Burton提出的組織設計觀點,很直接就能發現公部門的業務可能是「次序的」或「複雜的」業務(通常有法定標準作業程序,重複性高),但我們對人力編制多半要求它是「實驗室」或是「辦公室」類型(公務人員考試與訓練制度,專業程度高),至於組織結構則通常為「功能的」或是「部門的」(業務單位或是幕僚單位),這裡面就會一些配適失調(misfit)現象。

  在公部門中,配適失調未必是一個「不好」的現象,有時配適失調是一種維護公共利益或是人事制度本身所須付出的成本與代價;惟組織設計途徑提供我們一個可以嘗試去分析與調整的工具,特別是在員額管理與員額評鑑過程中,亟需要能夠對機關組織性質「定位」的方法;而只有經過完整的人力結構、工作內容與人力編制分析,才能夠讓員額評鑑結果更為全面且具說服力。換句話說,組織設計理論的應用不是要「重新設計」一個新的組織,而是要在現有基礎上「再設計」與調整,讓配適失調的部分能夠逐漸校準;而即使公部門系統不允許我們進行校準,在經由前述分析後我們才能找到無法調整的理由以及原因。

  綜合以上,傳統以機關層級來分配編制員額數、以及簡薦委任人員數的方式雖可能仍是主要方法,但隨著政府業務分化與服務項目的增加,人力配置方式將會更趨於多元和彈性。因此,未來人事單位將需要更多評估機關人力資源的機制與工具,方能診斷組織是否存在人力斷層、或人力錯置的情形。這裡面,員額評鑑可以扮演更為吃重的角色,若能納入組織設計觀點作為評鑑基準,或可使評鑑深度與準確性更為強化,亦較能使受評單位認同與接受評鑑結果及其價值。

 

(作者許峻嘉為國立臺北大學公共行政暨政策學系博士生
呂育誠為國立臺北大學公共行政暨政策學系教授)  

 

 

 
民國86年1月創刊,95年2月改版為電子版  
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