第177期(105年4月)│行政院人事行政總處公務人力發展中心發行
│發行人:林文燦

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問訊與聞訊(25)為了學習還是為了時數?─落實公務人員終身學習的商榷 ....許峻嘉、呂育誠

  

  隨著社會現代化與國際化,外在環境變遷步調快速,使得個體需要不斷學習、提升自我,以維持其競爭力與適應力(Halliday,2003;楊國德,2008)。雖終身學習的概念常被使用,但要真正地於公部門進行實踐,卻並非一件容易的事。終身學習指個人從出生至死亡,在人生各階段依據自己需要,透過自我導向或團體學習方式來進行有計畫或無計畫的學習活動;從這個定義可知,終身學習概念範圍相當廣闊,它包含了正規、非正規、以至非正式的教育,都可以是終身學習可能管道(蔡璧煌等人,2014:3-4)。簡單來說,舉凡一生中各種學習活動,都可稱作終身學習的一環。由於公務人力是決定政府競爭力的重要關鍵,為鼓勵公務人員不斷學習、提升自我能力,終身學習自然也是人事主管機關施政重點之一。

  我國於2002年6月通過〈終身學習法〉,是政府實施終身學習政策的基本法律。該法第三條明確規範終身學習是「個人在生命全程終所從事之各類學習活動」;提供終身學習之機構原則上分為三類,包含社會教育機構、文化機構與其它提供人民多元學習之非營利機構及團體(第四條);終身學習範圍亦可歸納為:正規教育、非正規教育與非正式教育三類學習方式(第五條)。終身學習主管機關在中央為教育部、在地方為各直轄市、縣市政府,故中央與地方政府皆有推動之責(第二條)。此外,對於偏鄉地區,或是原住民、身心障礙者、低收入戶與外籍配偶等弱勢族群,應優先提供其終身學習資源,以確保其學習機會之平等(第十九條、第二十條)。

  〈終身學習法〉為終身學習政策提供了基本原則與框架,而「公務人員」的終身學習制度,則是在〈公務人員訓練進修法〉(以下簡稱訓練進修法)及其相關法規、以及〈行政院及所屬機關學校推動公務人員終身學習實施要點〉(以下簡稱終身學習實施要點)中進行更細部的規範。在訓練進修法及相關法規部分,首先,訓練進修法明文各主管機關得視業務實際需要,協調外部學術機構提供公務人員學習之機會(第十七條);其次,〈公務人員訓練進修法施行細則〉進一步規範這些外部學術機構所提供的終身學習措施包含:1.建立學習型組織、2.塑造組織終身學習文化、3.結合公私部門辦理有關終身學習活動、4.建立與充實終身學習資源網路、5.其他有關終身學習活動(第二十四條);第三,〈公務人員訓練進修作業注意事項〉作了更為具體的規定,其重點如下:

  1.公務人員每人每年最低終身學習時數為40小時(其中數位學習時數至少5小時、業務相關學習時數不得低於20小時),並於公務人員終身學習網站確實登錄時數。(第二十一點、第二十七點第一項)

  2.各機關應運用數位學習管道、鼓勵所屬人員參與社區大學課程、或辦理每月一書活動等,提供公務人員終身學習之機會(第二十三點、第二十四點)。

  3.年度參與職務相關終身學習課程超過120小時者,可列為年終考績甲等的條件之一。(第二十五點、第二十七點第二項)
 
  訓練進修法及相關法規可謂對公務人員終身學習作了基本定向,因此,終身學習實施要點主要在此基礎上作更細部的補充規範。首先,終身學習實施要點定出適用公務人員範圍,包含依法任用、派用之有給專任人員,依法聘任、聘用及僱用人員,以及公務人員考試錄取人員,而不包含公營事業機構人員和公立學校教師。其次,終身學習登錄除了以時數計算,還可以「天數」或「學分」作轉換,每日以6小時計、每學分則計18小時。其餘時數規定和獎勵方式的規範原則與訓練進修作業注意事項相類,茲不贅述。

  從前述法制規範的彙整可知,我國公務人員終身學習制度的運作存在以下特色:

  第一,以「時數制」為基礎。每位公務人員每年都必須達到法定學習時數,並進入網站登錄,而時數可與「學分數」或是「天數」進行轉換,故不同的課程組合安排都可納入計算,例如部分同仁可參與一堂課、部分同仁可參與一整天課程,。

  第二,結合考績獎勵機制。為提升公務人員參與終身學習意願,若公務人員登錄時數高過獎勵門檻,就可以為其工作考績額外加分。

  第三,引進外部學習資源。終身學習適用於一般公務人員,為滿足全體公務人員終身學習需求,主管機關得結合學校、公司或社團等訓練組織,一方面減輕人事主管機關的開課壓力,另一方面也使師資與課程內容更加多元化。

  第四,建構線上學習平臺。公務人員平時業務繁忙,故未必能請公假前往上課,勢必要有更彈性的學習方式,讓公務人員能運用零碎時間、晚上或假日時段進行學習。此時網路平臺正好提供一個讓公務人員在任何時間、任何地點上課的學習管道,人事主管機關只需事先準備線上教材、定期更新內容或更換主題,便能維持學習平臺的功能與運作。

  然而,經過長年運作,公務人員終身學習也逐漸出現形式化、或是虛應故事的現象;也就是公務人員消極被動地參與課程,只為達到今年度時數要求,進而產生線上學習「掛網」、或課堂上心不在焉之結果。

  公務人員終身學習制度無法落實的原因有許多可能,歸納有以下幾點:

  第一,平時業務量與業務項目不斷提升。在我國實施員額控管政策後,近幾年多數機關編制員額將進入零成長、或負成長的狀態(呂育誠,2014);另一個方面,由於政府政策與服務不斷推陳出新,勢必會增加公務人員的工作項目,例如政府單位的績效指標的建置與評量(孫本初,2005;莊文忠,2008),也會增加公務人員的文書作業。在人手不增加情況下、業務量相對增加的情形下,相對壓縮了公務人員學習時間;簡單來說,當每天辦理業務時間都不夠時,就不會想要進一步參與學習課程。

  第二,課程內容以一般性需求為主。人事主管機關在推動終身學習課程時,因為必須考量到不同公務人員的專業背景,故必須以一般性、或政策性主題作為學習目標,例如法制、外文、環保議題、性別平等等。這些主題課程雖然適用於各部門的公務人員,但也可能存在難以應用於實務工作中、無法培養特定技能、以及課程內容重複性高等問題,而降低了公務人員學習意願。

  第三,評量與回饋機制的不足。公務人員訓練成果評量一直是學界與實務界亟欲突破的議題,這部分在公務人員終身學習中可能更為迫切。進一步來說,以時數多寡來判斷公務人員有沒有在做「終身學習」,可能不是一個適切的指標。相反的,它可能使公務人員追求「時數累積」、而非真正的「終身學習」,形成目標錯置。在以時數為評量標準的前提下,終身學習作為考列甲等的加分條件自然失去其正當性與吸引力;因為認真參與終身學習者未必有高時數,而高時數者未必都用心在學習,故終身學習有尋找其他評量與回饋機制之需要(Su,2015)。

  第四,公務人員終身學習與永業制間的矛盾。現代社會環境變遷快速,故個體需要不斷學習以與時俱進,才不會讓社會淘汰,這是終身學習的基本假定。有趣的是,我們都同意公務人員也要與時俱進,但公務人員身分、工作與財產權受到憲法保障,除非出現重大違法案件,否則一般公務人員皆能穩定在公部門工作直至退休。這某種程度減弱了公務人員學習動機,因為許多人仍有漣Y使我不求改變,我也不會受到淘汰貌漕隤O印象。所以終身學習與永業保障在這裡面出現了某種矛盾,當永業保障愈完善、愈可能形成終身學習政策的隱形障礙。這不是指永業的公務人員無法推動終身學習,而是處理「公部門」終身學習議題,我們可能需要不同的策略與思維角度。

  綜合以上,本文回顧了我國終身學習的法制架構,同時探討公務人員終身學習政策推動的問題與可能成因。面對終身學習現存的挑戰,或許未來我們能夠從以下幾個途徑進行變革:第一,檢視終身學習推動策略,Westover(2009)認為推動終身學習,必須執行有效的成人教育策略,從「需求評估」、「動機」、「強化誘因」、「輪調」、「知識傳送」與「評量」這六大面向著手,以建構一個完整的學習策略與架構。第二,結合終身學習與技能認證,部分OECD國家為推動終身學習,嘗試建構一個資歷系統(Qualifications Systems),提供學習者能力認證的規範與程序,使個人得經由學習而豐富其資歷(OECD,2007),故公部門亦可採類似作為,建構資歷認證系統、同時結合公務人員陞遷或人才庫,落實人力資源運用並強化公務人員學習誘因。第三,探索予公部門終身學習新的意涵,在永業制系絡下檢視終身學習的意義、及其所扮演的角色。本文認為,公務人員終身學習是一個非常有意義政策,惟受限於現實因素使其功能不彰,對此未來宜及早探索新的變革方向與可能性,使其制度更為完備。

參考資料

呂育誠,2014,〈員額評鑑對政府人事管理與人力運用影響之研究〉,《文官制度季刊》,6(1):55-79。

莊文忠,2008,〈績效衡量與指標設計:方法論上的討論〉,《公共行政學報》,29:61-91。

孫本初,2005,〈績效衡量與評估的操作概念─以美國績效與成果法為例〉,《考銓季刊》,43:39-53。

楊國德,2008,〈貫徹終身學習攀登生涯發展的高峰〉,《研習論壇》,96:3-8。

蔡璧煌、陳秋政、林宏宇,2014,〈我國公務人員終身學習制度之政策省思〉,《T&D飛訊》,192:1-22。

Halliday, J. (2003), “Who Wants to Learn Forever? Hyperbole and Difficulty with Lifelong Learning”, Studies in Philosophy and Education, 22: 195-210.

OECD (2007), Qualifications Systems: Bridges to Lifelong Learning, OECD Publishing.

Su, Y. (2015), “Ensuring the Continuum of Learning: The Role of Assessment for Lifelong Learning”, International Review of Education, 61(1): 7-20.

Westover, J. H. (2009), “Lifelong Learning: Effective Adult Learning Strategies and Implementation for Working Professionals”, International Review of Education, 16(1): 435-443.

 

(作者許峻嘉為國立臺北大學公共行政暨政策學系博士生
呂育誠為國立臺北大學公共行政暨政策學系教授)  

 

 

 
民國86年1月創刊,95年2月改版為電子版  
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