第180期(105年7月)│行政院人事行政總處公務人力發展中心發行
│發行人:城忠志

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問訊與聞訊(26)—每天加班不休假就是努力工作嗎?....許峻嘉、呂育誠


  對一個有成年人來說,工作至少會佔去一天三分之一時間(工時8小時),扣除飲食、交通與睡眠,「生活」時間可能相對有限,若業務需要加班、或組織採取責任制,個人能夠自由支配的時間就更少。而所謂生活時間,即是指員工工作後與家人相處、或發展自我興趣所花費的時間。一般認為,工作時間不能太長,才不會對員工身體與精神造成過重負擔;換句話說,員工若能擁有一定生活時間,能夠幫助期減少其工作壓力、調適心情。因此,二者若能得到平衡,有助於增加員工工作滿意度或久任意願等,二者若無法平衡、或甚至產生衝突,員工則可能以消極態度面對工作或選擇離開組織(Lu et al.,2010)。

  針對工作生活平衡,英國貿易與工業部(Maxwell & McDougall,2004:378)定義為:「不論職員年齡、種族與性別,每個人皆能改變工作程序以找到工作節奏,讓他們能夠兼顧工作與其他責任、志向」。我國勞動部定義 為:「工作與生活上的衝突獲得調和,以降低工作中的壓力帶回家庭生活,或是生活中的困擾、需求影響工作表現」。由此可知,適當地調配員工工作時間、或給予更多彈性工作措施,讓員工找到自己「工作節奏」,可以提升員工工作表現。而在實務上,其主要作法包含:靈活工作安排、彈性工時、幼兒照顧等。

  Bardoel與De Cieri (2014)運用文獻回顧方法,歸納出工作生活平衡的評估架構。該架構主要目的雖是為評估工作生活平衡之成果,但其實也點出組織辦理工作生活平衡作業的程序與要素;其中工作生活評估之發展,共有「規劃與排序」(Planning and Alignment)、「客製化」(Customization)、「文化與領導支持」(Supportive Culture and Leadership)與「展示價值」(Demonstrated Value)四階段,其內涵如下圖所示:

圖 組織發展工作生活評估架構圖。
圖 組織發展工作生活評估架構圖。
資料來源:修正自Bardoel & De Cieri ,2014:651。

 
  上圖中,規劃與連結階段指工作生活措施(work-life initiatives)的規劃過程,包含這些措施與組織策略連結程度和優先性等;其構面可分為策略與溝通兩項,測量指標有工作生活措施數量、投入資金等。客製化階段強調依據組織與個體特性設計合適的工作生活措施;其構面有工作生活政策與方案、工作組織實務兩部分,指標如員工對工作生活政策的認知;人力使用彈性工作安排的百分比等。文化與領導支持階段裡,組織應建立支持工作生活措施的文化、並得到領導階層承諾支持;其構面為文化與態度、領導承諾兩部分,測量指標為管理者對工作生活行動的承諾感、支持工作生活的文化。最後,展示價值階段便是去測量工作生活措施辦理成果或影響,其指標可以是自願離職與非自願離職的比例、員工參與程度、顧客滿意度等。串連上述四個階段,便是組織推動工作生活平衡的流程架構,而這些指標項目也點出各階段發展的執行重點與內容。

  由工作生活平衡定義與評估架構可知,其方案規劃與執行具有以下特色:(1)生活定義寬鬆、無固定範圍,凡有助於支持員工生活品質提升者皆屬之,組織可根據員工需要進行規劃與創新;(2)工作生活平衡措施雖有較常使用的方法(如彈性工時),惟細節上仍因組織特性而異,故強調其客製化;(3)工作生活平衡是「工具」也是「目的」,所以組織必須具備支持文化或共識,否則方案效果可能不佳;(4)除了定期檢視與測量工作生活平衡整體成果,也必須關注不同群體(女性、弱勢團體)需求有無受到滿足,因為特定群體可能需要額外協助措施之支持。

  在我國實務上,不論公部門或私部門,其實也注意到了工作生活平衡的重要性。特別是現代社會中勞動權益普遍受到重視,員工是否得到僱主合理對待,常是新聞關注焦點,只要公私部門有不當管理情事、或是過勞致病(死亡)之消息,就會成為媒體撻伐對象。就實質制度來看,我國私部門領域也有以工作生活平衡為立法標的之條文,規範於「性別工作平等法」中,例如:(1)女性員工得向雇主申請有薪生理假、產假,男性員工於配偶分娩時,有申請陪產假之權利(第14條、第15條);(2)明定員工子女滿三歲前,得向雇主申請育嬰留職停薪,時間最長為2年(第16條);(3)人數在250人以上的企業,需要設置托兒設施(第23條)。此外,自2013年開始,勞動部推出「工作生活平衡補助計畫」 ,凡企業辦理以下課程與措施,都可得到2~12萬元不等的補助:

1. 員工關懷與協助課程:加強主管覺察員工需求及關懷技巧能力。
2. 員工紓壓課程:紓解員工身心壓力,以協助員工工作調適。
3. 友善家庭措施:辦理具創意設計之家庭日、親子活動、員工/眷屬支持團體,或其他創意措施等。
4. 兒童或長者臨時照顧空間:規劃員工長者、子女臨時照顧環境或活動空間等,支持家庭照顧。
5. 工作生活平衡宣傳品:編製文宣品與推動手冊等,增進員工對工作生活平衡之概念認識與措施使用。
6. 其他支持中高齡、身心障礙、遭受家庭暴力、工作適應困難或是妊娠員工之協助措施:補助講師鐘點費、團體諮詢費、活動器材費等費用。

  由此可見,我國勞工工作生活條件於消極面已受到法律保障,勞工享有向雇主請假、提出留職停薪、使用托兒設施等權利;在積極面上,政府亦提供組織實施工作生活平衡措施的誘因,透過各種補助管理來減輕企業負擔。

  隨著私部門鼓勵公司建立員工工作生活平衡機制之趨勢,公部門亦整合現有福利制度,推出「友善家庭-公教員工福利服務措施推動方案」(以下簡稱友善家庭推動方案) ,透過強化現有與家庭相關之福利措施,達到促進公務人員工作生活平衡之目的。其方案內容摘要如下:

1. 建置「友善家庭─公教員工福利服務專區」(網站):於「公務人員福利e化平台」中設計專區網頁,以利資訊擴散與宣傳。
2. 規劃未婚公教員工網路聯誼:評估未婚公教人員網路聯誼之效益、安全性與可行性。
3. 落實托兒設施之提供:協調主管機關編列預算補助其他政府機關設置托兒設施,或在機關辦公廳舍興(擴、遷)建時,將托兒設施之設置納入審查項目。
4. 推動聯合托育服務:由主管機關或相鄰近之數個機關,洽合法立案托育機構提供托育服務,並給予公務人員優惠費用。
5. 規劃高齡化保險商品:評估公教人員高齡親屬保險商品之價格與項目,再公開徵選承保公司。
6. 推動高齡親屬長期照顧服務:評估高齡親屬長期照顧服務之需求與效益,尋找合格與優良之長期照顧服務單位,由全國公務人員協會簽訂特約事宜,提供公務人員優惠項目或費用。
7. 辦理座談及宣導:於北、中、南、東與離島辦理相關座談,同時針對福利服務項目進行滿意度調查。
8. 推動福利措施創新:鼓勵各機關規劃與辦理友特色之福利措施,透過定期評選與公開表揚,讓更多機關能夠學習與投入創新工作。

  回顧工作生活平衡的定義可知,前述福利措施僅關注公務人員的「家庭生活」,對「個人生活」部分的機制設計相對缺乏。換句話說,前述推動方案改善的其實是「工作家庭平衡」,其範圍略小於「工作生活平衡」,因為工作生活平衡概念中的「生活」,實應包含了個人生活與家庭生活兩面向。事實上,除了友善家庭推動方案外,還有其他福利制度、工作彈性措施與家庭照顧假能夠支持公務人員「生活」品質的提升:

  首先,在其他福利制度部分,尚有:(1)健康99健檢專案:補助公務人員與其眷屬定期進行健康檢查;(2)各種貸款:公教員工得向特定銀行申請「急難貸款」、「築巢優利貸」(房屋貸款)、「貼心相貸」(消費性貸款)。公務人員可以利用健康檢查與優惠貸款制度,維持身體健康、減輕金錢壓力,某種程度支持了公務人員生活改善。

  其次,在工作彈性措施部分,「公務人員週休二日實施辦法」(以下簡稱實施辦法)與行政院人事行政總處局考字第1000021834號文(2011年1月14日)明定了公務人員工作時間、地點可以視需要進行調整。實施辦法第二條明文:「各機關(構)得視業務實際需要…彈性調整辦公時間。」第1000021834號文進一步闡明各機關除了得彈性調整辦公時間外(第一點);公務人員還可以離開辦公處所執行公務(第二點)。惟這些彈性工作措施,仍受到以下限制:(1)不影響民眾洽公;(2)不降低行政效率;(3)符合每週上班40小時及每日上班8小時之原則;(4)公務人員受指派於上班以外時間執行職務者,應給予合理補償。

  第三,在家庭照顧假部分,「公務人員請假規則」規定,公務人員依據個別事由,得向其主管申請假期種類與日數如下:

1. 事假5日,家庭照顧假7日。
2. 病假28日。女性生理假每月1日。
3. 婚假14日。
4. 產前假8日,娩假42日。流產假14~42日。
5. 陪產假5日。
6. 喪假5~15日。
7. 年假7~30日。

  前列假期類型跟勞動法規有相同之處,且其假期天數略多於勞動法規,可見公務人員在家庭照顧假部分,其所能發揮的工作生活平衡效用應較私部門高。

  我國政府人事管理雖有促進工作生活平衡之法規,主管機關也有推動方案之作為,惟現實中是否真的能夠維持公務人員生活品質,或許並沒有如此容易。相反的,從實務角度觀察,工作生活平衡措施於結構與實際運作中,反而可能受到以下限制:

  第一,過度遷就個別民眾需求,反而限縮工作彈性
  公務人員雖可以自由上下班、在任意場所工作,但要符合不影響民眾洽公等前提條件非常困難,特別是今日許多便民措施常想要漸方位貌犖”洶ㄕP類別與特性民眾,反而會使得工作彈性措施效用受到限縮。以基層機關為例,若採取彈性上班時間,只要有一個民眾到機關尋求服務時,承辦人員就可能尚未進辦公室;選擇在辦公室以上地點上班則更不可能,因為民眾可能「找不到」承辦人員,這就違反了服務民眾的基本理念。簡言之,工作彈性措施在漪陞薊A務貌瘓漱j帽子誘U,將可能只是徒具虛文的規範,實際適用單位可能僅有研究型或幕僚型機關;惟政府機關間日常也有頻繁業務往來,這使得機關間辦公時間一致方能有行政效率,即使是研究型或幕僚單位也很少真正採用工作彈性措施。

  第二,工作時間代表投入程度的職場文化
  Chandra (2012:1045)比較東西方員工對工作生活平衡認知差異,其中一項明顯不同就是在工作時數上,多數亞洲國家員工認為,工作時間愈長、代表工作投入與承諾感愈高,也就是對工作愈盡責。在西方,勞工會與僱主談判工作時數,勞工可能會選擇較低一點的薪水、但減少其工作時數,但這在亞洲就很鮮見。同樣道理,公務人員為追求工作表現,可能選擇配合加班,加班時數雖能補休,但公務人員也未必能將補休時數真正休完;使得公務人員存在假期雖多,但「超時工作」(超過每週40小時)依然普遍的矛盾現象。

  第三,部分協助機制沒有獨立的預算經費與資源
  在子女托育部分,主管機關雖於2012年頒布「行政院所屬各機關學校辦理員工子女托育服務實施方案」,明令各機關應自辦或聯合辦理員工子女托育服務,惟該方案所需經費由各機關年度預算下勻支,代表預算多寡可能影響各機關實際辦理成效;故資源多者自然可以順利開辦此服務,相反沒有經費支應者,其落實可能遙遙無期。

  第四,忽略公務人員培訓功能與角色
  我國公部門現階段對於工作生活平衡措施之政策方向,傾向整合與補強福利制度內容,達到友善家庭目標。改善公務人員福利制度固然可以較直接或迅速看到成果,如子女托育人數增加、聯誼人次上升等,但對於改變公務職場中深層文化結構就較不容易,此部分就需要透過教育培訓來傳遞新思維。換句話說,在Bardoel與De Cieri (2014)提出的架構中,推動工作生活平衡其中一個階段是建立支持文化,惟Chandra (2012)認為亞洲國家職場文化與西方不同,長時間工作是工作承諾與投入的重要象徵,這很可能變成推動工作生活平衡的阻力。因此,如何重新塑造或改變我國公務人員職場文化認知,不僅需要從福利制度著手,訓練或許扮演更重要角色。

  綜合來說,我國公部門注意到了現代社會講求工作生活平衡的趨勢,而試圖強化我國福利制度來因應,然而,若深入思考實務運作會發現:(1)政府傳遞服務需要「可預測性」和「定常性」,工作彈性措施未必與符合便民目標,甚至可能變成一種擾民的制度(因為各單位、承辦人上班時間不一樣);(2)工作生活「失衡」其實是亞洲國家職場文化的常態,也是忠於組織與工作的主要象徵,這使得要求縮短工時、依據規定放假,是一種消極與迴避責任的請求;(3)部分工作生活平衡機制缺乏預算資源投入;(4)工作生活平衡方案缺少訓練課程的提供。從這些限制因素,公部門推動工作生活平衡措施不應只是導入國外經驗與方法,還需要思考如何調和公務組織特性與東方職場文化,否則即使有了完備制度,但沒有人願意「使用」,仍會使相關規定形同具文;此外,未來主管機關可以增設工作生活平衡訓練課程,對主管與一般人員分別施與訓練,建立工作生活平衡的觀念。

參考資料

Bardoel, E. A. and H. De Cieri (2014), “A Framework for Work-Life Instruments: A Cross-National Review”, Human Resource Management, 53(5): 635-659.

Chandra, V. (2012), “Work-Life Balance: Eastern and Western Perspective”, The International Journal of Human Resource Management, 23(5): 1040-1056.

Lu, L., C. L. Cooper, S. Kao, T. Chang, T. D. Allen, L. M. Lapierre, M. P. O’Driscoll, S. A. T. Poelmans, J. I. Sanchez and P. E. Spector (2010), “Cross-Cultural Differences on Work-To-Family Conflict and Role Satisfaction: A Taiwanese-British Comparison”, Human Resource Management, 49(1): 67-85.

Maxwell, G. A. & M. McDougall (2004), “Work-Life Balance: Exploring the Connections between Levels of Influence in the UK Public Sector”, Public Management Review, 6(3): 377-393.

 

 

(作者許峻嘉為國立臺北大學公共行政暨政策學系博士生
呂育誠為國立臺北大學公共行政暨政策學系教授)  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
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