第181期(105年8月)│行政院人事行政總處公務人力發展中心發行
│發行人:城忠志

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問訓與聞訊(27)政府志工運用現況與迷思評議 ....許峻嘉、呂育誠

 
  志工(或志願服務者)對公部門機關是重要的人力資源之一,在許多地方都可見到志願服務的蹤影,如醫院、美術館、圖書館、國家公園與風景區等。從公部門人力資源角度來看,志工在政府政策推動與服務傳遞過程中作為一種輔助性人力,可從事較為執行層次、臨時性與前導性 的工作,使公務人員更專注於核心業務上,增加其績效產出,讓組織人力運用更為靈活。雖然志工人力有其重要性,惟志工議題不論在公共行政、人力資源管理領域中,都較少受到討論;此外,在我國政府部門中,也缺乏整體性的志工人力運用政策與管理規劃,相對讓志願服務推廣與應用發展緩慢。

  前述忽略志工人力運用的現象,可能是因為我們習慣從直觀來理解志願服務與志工。也就是認為它是一種「免費」(free)的人力資源,組織不必投入資源來管理與維持;因此若志工或志願服務還要耗費人力與金錢資源來管理,不如調配現有人力或進行勞務外包。前述理解顯然並不完全正確,因為志工人力雖是一種人力配置的選項,且不收取金錢報酬,但並不代表它可以不必管理或無償獲得。或許就是這樣的迷思(Myths),使得我們很少去考慮如何妥善管理與發展志工?如何合理地運用志工人力?對此,本文首先從制度面作回顧,釐清我國志願服務與志工基本定義與制度規範;接著,探討志工運用現況與待突破議題;第三,討論志工運用常見迷思與解決之道;最後,歸納志工人力運用正確思維,以及對於公部門人力資源管理的意義。

  志工(或志願服務)的基本定義,從法制來看,我國《志願服務法》第三條第一項明文志願服務為:「民眾出於自由意志,非基於個人義務或法律責任,秉誠心以知識、體能、勞力、經驗、技術、時間等貢獻社會,不以獲取報酬為目的,以提高公共事務效能及增進社會公益所為之各項輔助性服務」,而志工就是「對社會提出志願服務者」。就學理而言,志工是「在沒有責任與收到薪資情況下,為特定組織或機構工作,貢獻其時間、技能與服務的人」(Laczo & Hanisch,1999:456)。法制與學理二者之定義雖略有不同,但實則有相通之處:(1)志工對於服務工作本身並沒有直接責任或義務,而係純粹出於自願的行動;(2)志工會依據自身學識、能力與經驗貢獻其時間與勞務;(3)不求取薪資或其他物質報酬。簡單來說,只要是不為利益報酬,而自願性地為社會貢獻心力,皆可稱作志願服務,而這個行動者便是志工。

  我國對於志願服務的規範,主要訂定於《志願服務法》(民國103年6月18日)中,包含原則性的職責歸屬、志工權利義務與促進措施等,其重點如下:

  第一,志願服務主管機關在中央為內政部(實於2013年7月改由衛生福利部管轄),在地方為直轄市政府與縣(市)政府,而涉及特定目的事業者,則由各目的事業主管機關管轄。(第4條)

  第二,志願服務運用單位須制定志願服務計畫,送主管機關備案,並按照志願服務計畫運用志工人力。(第7條)

  第三,志願服務運用單位必須提供教育訓練、安全工作環境、意外事故保險與其他必要資訊,同時得輔助交通費與誤餐費。(第9、10、11、16)

  第四,志願服務運用單位對其志工應發給志願服務證及服務紀錄冊,紀錄志工基本資訊與服務時數。(第12條)

  第五,志工服務滿一定年限、時數者,可以得到志願服務榮譽卡,在特定收費風景區與文教設施享有免費(或半價)優待。此外,志工服務績效表現優良者,以及服務成效卓著之志願服務機關,都可獲得主管機關表揚與獎勵。(第19、20條)

  從以上規範可知,我國志願服務制度在「主管權責」、「監督方式」、「志工人力管理」與「志工工作評價」四面向具有以下特色:首先,我國志願服務存在多個主管機關,如中央、地方與特定目的事業,從志願服務相關獎勵辦法來看,這些特定事業尚包含內政業務、文化業務、教育業務、勞工、僑教、衛生福利、觀護人、法院單一窗口服務、消費者保護與犯罪被害人保護;多重主管機關分權的結果,一方面讓志願服務監督工作可以按專業分工、同時減輕監督工作負荷,惟另一方面,也可能使志願服務缺乏整體性的政策規劃與發展方向。

  其次,主管機關主要工作為監督志願服務運用單位的志願服務計畫與實際執行是否一致、或有無違背志願服務意旨之事項,惟監督方式採取事後審核(備案與備查),而非事前的審查批准,故對於志願服務運用組織控制程度並不高。

  再次,制度上要求志願服務運用單位須辦理基礎訓練與特殊訓練,其他人事管理工作如招募、管理、輔導與考核等,僅需按志願服務運用單位自己提報的計畫執行;這樣的設計雖賦予志願服務運用組織高度彈性,相對也讓志願服務人力管理缺乏一致標準,易言之,部分組織會系統性、計畫性地運用志工人力,惟部分組織可能則無。

  最後,由於各種志願服務工作類型與內容互異,因此目前制度上選擇以「服務時數」作為志工工作成效的主要評價標準;該標準雖能收一致之效、並且有明確計算與比較單位,惟對於工作成果的評估顯然過於簡化,無法確切地衡量一個志工的貢獻,例如兩位志工分別從事高度專業與一般工作,二者服務時數相同,但高度專業工作的社會貢獻可能較高。

  前述四面向特性顯示出我國志願服務管理制度相當寬鬆、分權化,這有助於志願服務因地、因事制宜發展,惟政策層次或整體上並沒有「新的」發展或推廣志工人力運用之方案與措施。

  從我國志工人數現況來看,過去8年間(97年度至104年度)雖有穩定成長,惟近幾年維持在90萬人左右(約佔全國總人口4%) ,似有停滯趨勢;若從領有志願服務冊人數來看,同樣每年有些微成長,可是其人數僅有50萬人(約佔全國總人口2%)。志工人數與領有志願服務冊人數在過去8年成長趨勢如下圖所示:

志工人數與領有志願服務冊人數

  我國志工參與佔總人口比例,與美國25%相比明顯偏低(Brudney,2016:118),這可能來自於東西方文化差異,也可能是政策上並沒有積極的推動措施存在。進言之,衛生福利部作為中央主管機關,依法僅需查核其所轄志願服務運用單位的志願服務計畫,法規並無明定主導我國志願服務政策發展的機關為何;所以,在沒有相關政策支持情況下,志願服務人數每年雖有成長、但志願服務在臺灣社會中仍不普遍。

  由此可見,從我國志工人力運用的法制與現況回顧中,可歸納存在以下幾項問題:

  第一,缺乏推動志願服務基本政策定向。目前雖以衛生福利部為中央主管機關,惟法制上並未明定該部掌有制定政策之權,以致衛生福利部的功能與其他主管單位相當,以志願服務計畫的備案受理為主,如此便使政府在志願服務法推動與落實過程中的角色與定位不明確。

  第二,志願服務擴展速度緩慢。即使志工人數與領有志願服務手冊人數每年都有增長,惟從志工人數佔整體人口比例來看,仍遠低於西方國家,顯示我國志願服務活動與觀念並不普遍。

  第三,單一的服務績效評估機制。志工的服務成果,係以「時數」多寡作為主要評估標準,使得專業工作與一般工作的社會貢獻沒有區別。如此可能削弱了專業人士投入志願服務動機、或即使專業人士擔任了志工,也沒有誘因讓他去從事高專業性工作,因為二者具有「等值」社會貢獻,而這可能就是志願服務拓展的阻礙之一。

  第四,缺乏志願服務誘因。服務績效良好之志工(時數非常多者),在公立風景區、文教場館等入場費有半價或免費優待。這些公立休閒旅遊區域通常票價並不高,因此有給予半價或免費優待,其實也無法彰顯或相對回饋志工的社會貢獻,也很難吸引其他人參與志工行列。

  第五,缺乏志工管理框架。對於組織應該如何運用志工人力,目前法律上並沒有做更詳細規範,僅要求志願服務運用單位必須執行基礎與專業訓練,其他招募、人力配置、考核管理、獎勵與解職等作為,則無可供參考之管理框架或標準存在。

  前述問題似乎反映出社會對於志願服務的迷思,就是志願服務不必有管理配套、也不需要政策規範。而政府無為背後主因,很可能來自我們對於志願服務認識不足,容易陷入謬誤的思考邏輯中,就此我們有需要進一步探討有那些可能的迷思存在、以及應該如何形成正確的志願服務思維。Brudney(2016:120-129)認為,一般人對於志願工作者的迷思有以下五項:

  一、閒置迷思─只要釋出訊息,他們就會來
  我們常認為有「空閒」時間的人才會擔任志工,因此只要公部門與非營利組織有需要,就會有許多志工參與組織工作。但事實上,通常只有在危機或災害發生時,才會有大量志工出現;此外,政府與非營利組織也較少需要前述臨時或短期志工,反而是能夠長期在組織服務者。這些志工很少會「自動」出現,必須透過招募程序來募集合適的志工人力。

  二、管理迷思─你無法開除(或糾正)志工
  這項迷思是組織最常拒絕志工的理由,由於志工沒有支領薪水,所以組織無法以命令或控制的方式要求志工配合組織行動。換句話說,一般員工對組織有較高依賴度,較可能順服組織指示,且行動會必須回應組織價值、意義與程序;相對的,志工具有獨立性,能夠自由選擇他要服務的組織,故一般認為志工服從程度較員工低。此外,當志工工作上出現錯誤、或有不適任情形時,組織似乎也很難要求其離開。雖然如此,一些學者與實務界人士指出,只要修正(對員工的)人事管理方法,應用於志工群體上,亦能夠收到管理之效。

  三、減少成本迷思─我們省了多少錢
  由於志工並不支薪,故運用志工最直觀的好處就是得到「免費」人力,而減少組織人事成本。事實上,這樣假定是有問題的,第一,志工沒有「薪資」成本,仍有「管理」成本,如招募、訓練、投保、提供工作場地與設備等。第二,即使我們同意志工人事成本為” 0 ”,但引進志工也不代表人事預算可以「降低」,因為從法制與倫理面向來看,志工都不能替代(substitution)組織正式人力 ;當組織正式(或編制)人力不變的情況下,人事支出也就不會減少。簡單來說,引進志工就可以替換政府人力、降低政府人事預算的邏輯,其實並不正確,甚至可能有違法制 與倫理規範。

  四、可靠度迷思─我們無法承擔錯誤風險!
  部分組織不願意發展志願服務的一項考慮因素在於志工的可靠性議題(liability issues),因為志工在工作也可能出錯,讓志工自己、顧客與組織暴露在風險中,而組織(或管理者)必須要對錯誤行動負最終責任。對此,組織可利用風險管理技巧,事先評估工作中存在的風險因子,同時制訂風險減輕或規避策略,降低錯誤產生機率或影響程度,增加志工人力運用可行性。

  五、敵人迷思─我們如何成為朋友?
  志工人力運用的另一個障礙,就是志工可能受到職員敵視。當志工與職員共享同一個辦公室,又組織資源不豐時,職員會傾向把志工視為組織資源、顧客與職位的競爭者、而非工作夥伴。因此,組織應對職員說明志工運用能帶來的好處,例如可借助志工經驗、知識與專業學習到某些技能、情感上相互支持、工作上可得到建設性建議與回饋等。

  綜合前述討論,我們對於志工人力運用迷思,可以得到幾個啟示:

  (1)要找到合適組織的志工,必須有計畫的進行招募程序,招募程序不僅是一個篩選過程,同時也會將組織重視志願服務管理的訊息傳達給志工;

  (2)志工不支薪不代表無法管理,相反的,組織應修正現有人力管理措施,積極進行管理;

  (3)志工不是「免費」勞動力,也不能替代正式人力或促進組織縮減預算,相對的,運用志工要「付出」管理與設備成本,惟若能妥善運用就能提升組織成員工作績效;

  (4)運用志工時應考量風險問題,同時做好風險評估與規劃,而非消極排除運用志工人力;

  (5)志工與職員可能產生摩擦與衝突,管理者應事先與內部職員達成共識、或建立正確觀念,提供志工與職員合作基礎。

  由此可知,我國制度規範可能陷入「閒置」與「減少成本」迷思,認為組織只要提出計畫需求,志工就會自動出現,志工忽略志工管理議題,或傾向認為志工是免費人力,因而不需要付出管理成本;此外,公部門組織中也可能存在「管理」、「可靠度」與「敵人」迷思,使得部分公部門組織志工運用人數為零,或即使運用志工人力,也多半限於簡易的民眾服務工作。就公部門人力資源管理而言,若能克服前述迷思,將開啟許多新的可能,一方面志願服務可以是「公民參與」的一種形式,對社會具有實質影響力(相對於公民議會著重於議題討論),另一方面,志願服務可以引進跨部門專業,透過志工與公務人員合作推動業務,二者相互交流與知識分享,不但彌補公務人員在特定專業上的不足,還可能產生教育訓練效果。

 

參考文獻

Brudney, J. L. (2016) “Supplanting Common Myths with Uncommon Management: The Effective Involvement of Volunteers in Delivering Public Service” in Kearnry R. C. and J. D. Coggburn (ed) Public Human Resource Management: Problems and Prospects 6th ed., Thousand Oaks, CA :Sage Publication, pp.118-131.

Laczo, R.M. & K.A Hanisch (1999), “An Examination of Behavioral Families of Organizational Withdrawal in Volunteer Workers and Paid Employees”, Human Resource Management Review, 9(4): 453-477.

 

 

(作者許峻嘉為國立臺北大學公共行政暨政策學系博士生
呂育誠為國立臺北大學公共行政暨政策學系教授)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
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