第183期(105年10月)│行政院人事行政總處公務人力發展中心發行
│發行人:城忠志

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區政治理探究:論述區公所面臨困境與解決方案....陳啟榮

壹、前言 

   區公所是市府派出之機關,除了要落實市府政策到下面基層發揮行政效能,
更要真實反映基層民眾的聲音給上層市府。換言之,區公所猶如市政政府的眼(看見民意)、耳(傾聽民情)、鼻(嗅到民怨)手(實際執行)、腳(實地訪查),積極推動市府相關政策,並且主動去解決民眾問題與需求。

  綜上所述,吾人應知區公所的責任重大,因為它的表現良窳將直接反應在市府施政滿意度上面。然而隨著複合式災害漸漸增加,去(2015)年從最早的禽流感、旱災、登革熱至最近的蘇迪勒颱風與杜鵑颱風等,每一件事對民眾而言都是很大的衝擊,身處第一線的區公所要在第一時間來協助處理,經年累月下來自然面臨一些急需解決的困境。筆者在基層區公所服務將近九年,在此將區公所所面臨困境一一提出來討論,最後並提供相關解決方案,希望藉由本文的論述能讓區公所長期所面臨的困境能獲得解決,使行政效能向上提升與民眾滿意度提高。

貳、面臨困境

區公所目前面臨五大困境,如下所述:

一、人員異動頻繁
  儘管土木工程類科是國家考試錄取名額最多與錄取率最高的,然而土木工程類科大部分會分發到水利署、各縣市水利局處與鄉鎮區公所建設課,負責工程採購與驗收等工作,任務繁雜與責任重大,有些抗壓性不夠的人就離職或是轉換到其他單位任職,流動性相當高而且異動頻繁。再來,有些黑道與業者透過威脅利誘等無所不用其極手段來對付公務部門承辦工程人員,還有一些不肖公務人員的貪贓枉法,在這內憂外患的夾擊之下很難全身而退,假使能安全離開也會遍體鱗傷。因此,全國各鄉鎮市區公所建設課技士的人員異動頻繁,通常服務期限期滿就要離開,或者是希望能轉換職系與職務輪調,不要再辦理工程等採購業務,這樣的人員高流動性,原因是持續有離職技士,提報考試缺額,分發期滿就離職,每年一直重複這樣的惡性循環,造成公所成為「技士培訓所」,這種現象異動頻繁的惡果除了會降低行校效率外,也會影響到工程建設品質。

二、農業災害嚴重
  臺灣天然災害每年發生頻繁,夏天有颱風水災、冬天有低溫寒害、還有不定時的地震災害。仔細檢視臺灣農業的災害有水災、風災、旱災、雹災與地震等,當災害發生之際都是大規模、時間緊迫性與衝擊程度的日益擴增。再者,區公所辦理農業天然災害之承辦人除了要以一人之力或者是動員全公所成員來勘查全區的農損面積,還有時間急迫性、認定專業性與遲發性損害(經過一段時間才會看出農產品災損情況),實在是感到心有餘而力不足。常常造成區公所與農民兩造之間認知差距的爭議,農民集體到區公所拉白布條抗議的場景已成為司空見慣的事情,區公所也啞巴吃黃蓮有苦說不出,每年幾乎都會在不同的區公所上演。

三、技工工友缺乏
  為落實政府推動技工工友員額精簡政策,行政院於民國91年訂定各項技工工友員額管制及相關配套措施,並且制定「各級行政機關、公立學校超額工友(含技工、駕駛)處理原則」。精簡方式主要有兩種:第一、超額空缺技工工友:由行政院配合各機關學校年度預算編列,逕予核實減列;第二、超額未出缺技工工友:鼓勵退離,並列為出缺不補,將來於「單位預算」之「預算員額明細表」說明欄中敘明。簡言之,各機關技工工友到一定期限後便會漸漸凋零,這對於機關的運行恐怕會造成某種程度的困擾。譬如:各區公所路燈的修理與維護由權責技工來負責,環境整潔與清掃由工友來執行,這些基本勞力的工作一定要有人來做,否則會影響到區公所穩定的運作模式,對民眾的服務品質也會打折。

四、財政負擔沉重
  各區公所的業務與地方民眾息息相關,舉凡:道路修補與維護、行道樹栽植與修剪、排水疏濬與清淤,以及路燈新增與修復等,都要花費龐大的費用。若是再加上人事費用,區公所的預算將用罄。是以,各區公所將變成單純是市政府派出的執行機關而已,沒有建設權與獨立預算。雖然沒有選舉的壓力與派系的角力,但是其效率與績效卻輸鄉鎮市公所一大截。綜觀這前因後果,其實乃是直轄市政府集權所造成的流弊,還是要適時給予各地區區公所一定的因地制宜權力與預算,否則將戕害到整體市府施政的滿意度。

五、考核評鑑浮濫
  區公所每年的考核種類五花八門多如牛毛,例如:災害防救考核、區政業務考核、民政考核、研考考核、為民服務不定期現場評核、為民服務電話禮貌測試、社會福利考核、社區評鑑、工程督導考核、審計處查核、人事室數位學習評比、政風室查辦、會計室複核、內部控制制度,以及採購評核等。由於各區所都有在執行政府政策與推動便民措施,所以資料的呈現與整理大體上均毫無問題。曾幾何時,考核變成是打成績分數與互相競賽,那麼就變成形式化的書面資料美化。換言之,考核委員為了區分彼此評核成績優劣高下,就會開始吹毛求疵,從書面資料封面美醜與內容排版到照片與資料之多寡,各區區公所基於「輸人不輸陣」的面子拉不下來,紛紛使出十八般武藝來準備資料。諷刺的是,當大家都注重表面功夫與考核評鑑排名的時候,真正與民眾有關的業務卻草草應付,造成捨本逐末的奇怪現象。

參、解決方案

  針對上述區公所目前面臨困境,筆者提出五大解決方案,臚列如下:

一、人才甄選彈性應用
  由於各區公所的技士流動率高,光靠國家考試分發增補的速度是追不上的,若是能引進企業作法採用人才甄選彈性應用的話,那麼將會解決各區公所技士流動高之長年問題。當前企業界所新興的「人力派遣制度」或許可採用,其係指用
人機關(區公所)、派遣公司(人力銀行企業)與派遣人員(派遣擔任區公所技士人員)三方以合約關係、勞動關係與工作關係互動的模式。假如派遣人員進駐區公所當任技士工作,除了可快速派遣不用等待可無縫接軌,而且也可以要求派遣公司指派有實務經驗與有熱忱負責的派遣人員前來,又能夠活化區公所的組織氣氛。特別一提的是,這樣的人才甄選彈性制度也可以降低區公所目前人事成本沉重的負擔。

二、催生農業保險制度
  保險是人民互助共濟精神之實踐,透過多數人所繳納的保費與政府編列預算部分負擔,提供保險給付給發生事故的人,此舉乃是以分散風險的方法來降低受害者的負擔。特別一提的是,臺灣全民健康保險與強制汽車責任保險之實施非常成功,深受民眾的肯定與讚許。遺憾的是,臺灣雖號稱以農立國,卻沒有建立一套農業保險機制來讓農民避險或保障,放任辛苦的農民獨自去面對天災對農產品的肆虐。雖然政府有制定《農業天然災害救助辦法》,採取現金救助、補助與低利貸款等措施來補助受災的農民,然而這樣只是治標不治本的短期權宜作法,因為這樣會讓農業界喪失本身的風險管理(Risk Management)能力,也浪費多數納稅人的社會資源給特定族群。是以,政府一定要著手建立農業保險制度,推動《農業保險法》以農業保險取代農業救助,由政府、保險公司與農民本身三方的合作來推動農業災害保險,相信這樣可以使政府減少財政負擔、保險公司承擔社會責任與分散農民農損風險。此機制最重要的效益是提高農民風險管理意識與臺灣農業永續經營與發展。

三、引進民間資源支援
  如果各區公所的技工與工友都退休或超額之後,機關的勞力工作將無人可指派,要是由公所全體員工來負責其可行性也相當低,基於分工負責與各司其職的原則,區公所可以編列預算與清潔公司、保全公司等民間企業簽約合作,外包比較瑣碎與雜事清潔工作給這些民間公司。如此一來,區公所的整體運作不會因為沒有了技工與工友就窒礙難行,反而找出一條活路,由於有民間資源了挹注之下,會提升區公所的服務品質與整體競爭力。

四、賦權增能各區公所
  各直轄市市政府千萬不要將所派出的區公所當成是小孩一樣,將資源全部握住不分給他們,一定要透過賦權增能(empowerment)的方式來「賦予權力」給區公所來「增加能力」,使區公所成長與茁壯。如同交通局每年都會撥一筆經費委託區公所辨理「交通標誌標線工程」之新增與修復。這樣的做法交通局業務負擔可以減輕,而行政效率也會提高不少,市府各局處也可以比照辦理。例如:區公所轄區寺廟與社區的小額補助申請不要再函轉至民政局或社會局,可授權給區公所來核定與撥放,減少公文的旅行時間的浪費。還有,道路修補預算直接編列在區公所預算內,區所所管轄道路有修補之必要之際,馬上現場勘查並召開會議予以核定,此舉也免除工務局人力不夠的缺失,也能夠迅速反應民眾的需求與行政效率的提升。

五、減少形式評鑑考核
  坦白說,實施評鑑考核的目的在於提供一個專業意見給受評機關參考,來輔導其相關措施更加完善,絕對不是在「爭排名」與「算分數」。職是之故,市府各局處應該思索評鑑考核內容的必要性,有些不必要的考核與不合理的要求要簡化與揚棄,如此才不會造成區公所不必要的額外負擔。君不見基層教師對教育部統合視導項目太過繁雜造成基層教師怨聲載道苦不堪言。同理推論,基層區公所也會因為市政府考核太繁瑣而疲於奔命,造成行政效率低落與打擊成員士氣。

肆、結語

  區公所的存在乃是要解決區民問題與滿足民眾期望,而且更要有以服務人民為己任的熱忱。為了要讓區公所成員能無後顧之憂的投入打拚,首先要立即處理並解決當前區公所面臨這五大困境,如此才能讓區公所浴火重生脫胎換骨,以更具有效率與效益的行政績效回饋給人民,而人民也會對市府的施政成果有感,整體城市競爭力當然是向上提升。

 

 

(作者為臺南市柳營區公所主任秘書)  

 

 

 

 

 

 

 
民國86年1月創刊,95年2月改版為電子版  
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