第185期(105年12月)│行政院人事行政總處公務人力發展中心發行
│發行人:城忠志

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公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法淺析(下)....孟繁宗

參、公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法主要特色

一、本辦法係依據法律授權訂定之規定
 
  行政措施涉及人民權利義務事項時,應有積極的法律授權為依據,爰本辦法依保障法第21條規定:「公務人員因公受傷、殘廢或死亡者,應發給慰問金。…。前項因公之範圍及慰問金發給辦法,由考試院會同行政院定之。」訂定之。

二、為退休撫卹及公保之補充照顧規定

  本辦法之慰問金,係政府針對公務人員因執行職務致傷殘死亡,於公務人員退休、撫卹及公教人員保險給與外之特別補充照顧措施。關於現行公務人員退休法、撫卹法及公教人員保險法因公傷亡之事由及加發(給)給付之規定,說明如次:

 (一)公務人員退休法

1、依公務人員退休法第6條第4項及同法施行細則第6條規定,因公傷病命令退休的事由有4款,係指經服務機關證明具有下列情形之一,且其傷病與職務間具有相當因果關係者:

(1)因執行職務發生危險,以致傷病。

(2)在辦公場所發生意外,以致傷病。

(3)因辦公往返途中遇意外危險,以致傷病。

(4)盡力職務,積勞過度,以致傷病。


2、依公務人員退休法第13條第2項及同法施行細則第18條規定,公務人員執行職務發生危險致身心障礙辦理因公傷病命令退休者,加發5至15個基數之一次退休金之標準如下:

(1)全失能致全身癱瘓或致日常生活無法自理者:加發15個基數之一次退休金。

(2)全失能且日常生活尚能自理者:加發10個基數之一次退休金。

(3)半失能者:加發5個基數之一次退休金。

(4)因同一事由,其他法律另有加發退休金之規定者,僅得擇一支領之。

 (二)公務人員撫卹法:

  依公務人員撫卹法第5條規定,因公死亡人員撫卹之事由有6款,係指有下列情事之一,並訂有加給百分之十至百分之五十之一次撫卹金及加計任職年資之規定:

1、冒險犯難或戰地殉職:加給百分之五十。

2、執行職務發生意外或危險以致死亡:加給百分之二十五。

3、公差遇險或罹病以致死亡:加給百分之二十五。

4、於執行職務、公差或辦公場所猝發疾病以致死亡:加給百分之十五。

5、戮力職務,積勞過度以致死亡:加給百分之十。

6、因辦公往返,猝發疾病、發生意外或危險以致死亡:加給百分之十。因防(救)災趕赴辦公發生意外或危險者,加給百分之二十五。

7、因公死亡人員任職未滿15年者,以15年計;冒險犯難或戰地殉職人員任職滿15年以上未滿35年者,以35年計。

 (三)公教人員保險法:

1、依公教人員保險法第33條規定,因公失能及因公死亡之事由有7項,係指有下列情事之一,且具有相當因果關係者:

(1)因執行職務發生危險。

(2)因公差遭遇意外危險或罹病。

(3)因辦公往返或在辦公場所遇意外危險。

(4)奉召入營或服役期滿,在往返途中遇意外危險。

(5)於執行職務、服役、公差、辦公場所,或因辦公、服役往返途中,猝發疾病。

(6)因盡力職務,積勞過度。

(7)在服役期內,因服役而積勞過度,或在演習中遇意外危險。

2、依公教人員保險法第13條規定,經中央衛生主管機關評鑑合格之醫院鑑定為永久失能者,按其確定永久失能日當月往前推算6個月保險俸(薪)額之平均數,依下列規定核給失能給付::

(1)因執行公務或服兵役致成全失能者,給付36個月;半失能者,給付18個月;部分失能者,給付8個月。

(2)因疾病或意外傷害致成全失能者,給付30個月;半失能者,給付15個月;部分失能者,給付6個月。

  要之,本辦法慰問金,係政府針對公務人員因執行職務致傷亡予以慰問、勉勵、照護所發給之給與,同時必須符合因公事證明確性原則,從嚴認定;因此,其因公傷殘之慰問金請求事由種類,較公務人員命令退休及公教人員保險法為少;而因公死亡之請求事由種類,亦較公務人員撫卹法及公教人員保險法為少。

三、適用對象之範圍廣泛及於臨時人員

  本辦法比照適用人員包含「政務人員及各機關依其組織法律特聘或遴聘人員」、「民選公職人員」、「教育人員」、「技工、工友」、「約僱人員」、「其他按月、按日、按時或按件計酬之臨時人員」等6種,適用對象範圍廣泛。

四、因公情事均須執行公務時發生意外

  本辦法所稱因公受傷、殘廢、死亡,係指執行職務發生意外、公差遇險、在辦公場所發生意外等3項因公情事,並僅限於執行公務時發生意外,始符合本辦法之規定。

五、因公行為與結果採相當因果關係說

  本辦法慰問金之給付,以公務人員之受傷、殘廢或死亡與因公情事具有「相當因果關係」者為限。所謂相當因果關係,係指依經驗法則,綜合行為當時所存在之一切事實,為客觀之事後審查,認為在一般情形下,有此環境、有此行為之同一條件,均可發生同一之結果者,則該條件即為發生結果之相當條件,行為與結果,即有相當之因果關係。

六、慰問金種類分為受傷殘廢死亡三種

  慰問金種類分為受傷慰問金、殘廢慰問金、死亡慰問金3種。受傷慰問金又依傷勢嚴重程度、連續住院日數分為6種;殘廢慰問金按部分殘廢、半殘廢、全殘廢之等級分為3種。如係因執行危險職務、或冒險犯難所致者,另有加給規定。

七、未住院而治療七次以上發給慰問金

  因公受傷慰問金以住院日數或治療次數為發給標準,其中未住院在不同日期前後治療7次以上,並經該治療醫療院所出具診斷證明者,發給受傷慰問金。另按銓敘部函釋,至於每次接受治療是否均辦理掛號門診,則在所不論。

八、故意或重大過失不發或減發慰問金

  本辦法依保障法第21條第2項規定,公務人員有故意情事者,不發給慰問金;有重大過失情事者,減發百分之三十。故意或重大過失之認定,由核定權責機關學校依事實調查或依有關機關之鑑定報告辦理。

九、殘廢等級準用公教人員保險法規定

  本辦法之慰問金為公務人員因公致傷殘死亡之特別補充照顧措施,爰有關殘廢等級之認定,準用公教人員保險殘廢給付標準表認定之。

十、遺族領受慰問金比照撫卹法規辦理

  遺族領受死亡慰問金之領受順序、數人領受方式、經當事人預立遺囑指定領受及領受權之喪失,均比照公務人員撫卹法相關規定辦理。

十一、訂定不得投保額外保險之例外規定

  為符合經濟效益、公平及整體照護之原則,除「依法律或法規命令規定得以辦理保險」、「執行特殊職務期間得經行政院同意辦理保險」、「因公赴國外出差人員得免經核准,由服務機關學校逕依有關規定辦理保險」、「派駐有戰爭危險國家之駐外人員得辦理投保兵災險」、「辦理文康旅遊活動得為參加人員投保旅遊平安保險」之外,各機關學校不得再為其人員投保額外保險。

十二、同一事由發給或衍生給付應予抵充

  因同一事由,依本辦法或其他法令規定發給或衍生之「慰問金」、「與慰問金同性質之給付」、「本辦法例外規定各款保險之給付」,應予抵充,僅發給其差額,已達本辦法給與標準者,不再發給。

十三、因公傷殘後離職者亦得申請慰問金

  當事人倘若於任現職時已符合本辦法所定發給因公受傷慰問金之要件,且依規定於事實發生之日起3個月內提出申請,縱其於申請當時已不具現職人員身分,在未逾行政程序法第131條第1項規定之公法上請求權時效前,仍得發給其原職依規定得領取之因公傷殘慰問金。

十四、救濟途徑依保障法行政程序法辦理

  因公受傷、殘廢人員或死亡人員之遺族,對於慰問金案之核定結果,如有不服,得依保障法提起救濟;至如有顯然錯誤,或發生新事實、發現新證據等行政程序再開事由,則依行政程序法第101 條第1 項(更正)或第128 條(發生新事實或發現新證據等變更原處分)等規定辦理。

肆、公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法爭議問題之探討

一、本辦法適用對象範圍踰越母法授權規定

  本辦法係依保障法授權規定訂定,其適用之權利主體自應與母法一致,依保障法第3條規定:「本法所稱公務人員,係指法定機關依法任用之有給專任人員及公立學校編制內依法任用之職員。前項公務人員不包括政務人員及民選公職人員。」同法第102條規定準用人員為:「一、教育人員任用條例公布施行前已進用未經銓敘合格之公立學校職員。二、私立學校改制為公立學校未具任用資格之留用人員。三、公營事業依法任用之人員。四、各機關依法派用、聘用、聘任、僱用或留用人員。五、應各種公務人員考試錄取占法定機關、公立學校編制職缺參加學習或訓練之人員。」惟本辦法第10條規定:「下列人員比照本辦法發給慰問金:一、政務人員及各機關依其組織法律特聘或遴聘人員。二、民選公職人員。三、教育人員。四、技工、工友。五、約僱人員。六、其他按月、按日、按時或按件計酬之臨時人員。但駐外單位中依駐在國法令僱用之人員,不得比照發給慰問金。」其適用對象已逾越母法授權範圍。

  依行政程序法第150條第2項規定:「法規命令之內容應明列其法律授權之依據,並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」又,司法院大法官於解釋文中,一再強調授權明確性原則,大法官釋字第313號解釋,若法律就其構成要件,授權以命令為補充規定者,授權之內容及範圍應具體明確,然後據以發布命令,始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。大法官釋字第367號解釋理由書,進一步區分法律之授權方式,法律之授權涉及限制人民自由權利者,其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時,亦為憲法之所許。若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者,該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內,自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之,惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制,行政機關在施行細則之外,為執行法律依職權發布之命令,尤應遵守上述原則。

  本辦法第10條所定6種比照發給慰問金對象,係沿用民國83年函頒「公教員工因執行職務遭受危險事故致殘廢死亡發給慰問金實施要點」之適用對象訂定,經查本辦法第10條立法說明,原辦法適用對象領受慰問金之權益,不應因配合保障法重訂本辦法而受影響,爰於本條文明列比照辦理對象。

  綜上,本辦法擴大適用對象範圍,已逾越母法即保障法之規定,且衍生比照適用對象,尚不得依保障法相關規定請求救濟;倘若上開人員確有納入保障之必要性,基於法律之授權涉及限制人民自由權利者,其授權之目的、範圍及內容必須符合具體明確之條件,應於保障法中明確規範。

二、因公三款事由文義相近致不易釐清適用

  本辦法所定因公情事,依本辦法第3條規定係指「執行職務發生意外」、「公差遇險」、「在辦公場所發生意外」3種情形,其應符合之要件說明如次:

 (一)執行職務發生意外:

1、須為執行職務時。

2、遭受意外事故。

 (二)公差遇險:

1、經機關學校指派執行一定之任務。

2、遭遇危險。

 (三)在辦公場所發生意外:

1、在處理公務之場所。

2、於辦公時間內或指定之工作時間內。

3、因處理公務。

4、發生意外事故。

  公差遇險之遭遇「危險」一詞,依教育部重編國語辭典修訂本釋義,危險係指「不安全」;不安全是一種狀態,只是存在一種未必確定的狀態,並非結果形態,因此,危險是被判斷為具有發生事故的可能性與或然性的狀態,爰「公差遇險」本意應為「公差遭遇危險意外事故」,始具備行為(經機關學校指派執行一定之任務)與結果(遭遇危險意外事故)之因果關係。

  在辦公場所發生意外申請慰問金之要件,係指在處理公務之場所(為地點之要件)、於辦公時間內或指定之工作時間內(為時間之要件)、因處理公務而發生意外事故(為因果關係之要件),然依一般通常社會認知觀念解釋,倘若「處理公務」之要件成立,就地點而言,自屬廣義的處理公務之場所,就時間而言,亦當然屬於辦公時間內或指定之工作時間內,爰地點、時間要件與處理公務之要件發生吸收關係。

  至於「執行職務」、「經機關學校指派執行一定之任務」、「處理公務」之文義相近,可用「執行公務」一詞涵蓋之。

  綜上,現行所定三款因公情事,均須於執行公務時發生意外,始合於本辦法之規定,爰未來可將條文內容合併修正為「於執行公務時發生意外事故」。

三、不宜以住院日數或治療次數為發給標準

  本辦法受傷慰問金發給之標準,除傷勢嚴重住院急救有生命危險者及有殘廢之虞者外,其餘均以治療次數(未住院而須治療7次以上)或住院日數(未滿14日、14日以上未滿21日者、21日以上未滿30日、連續住院30日以上)為發給標準,可能造成因公傷病之當事人為支領或支領較高額度慰問金,而要求醫療機構增加無謂之治療程序或延後出院,勢必虛耗寶貴醫療資源,且損及慰問、照護之權益衡平。

  查公務人員請假規則第3條第1項第2款規定:「因疾病……必須治療或休養者,得請病假,每年准給28日。...... 因重大傷病非短時間所能治癒……確有需要請假休養者,於依規定核給之病假、事假及休假均請畢後,經機關長官核准得延長之。……」同規則第5條第1項規定:「請病假已滿第三條第一項第二款延長之期限……,仍不能銷假者,應予留職停薪。……」第6條規定:「依前條規定留職停薪人員,於留職停薪期間病癒者,應檢具合法醫療機構或醫師證明書,向原服務機關申請復職。……」

  要之,公務人員因罹患重病,經機關長官核准延長病假者,其在延長病假期滿前或期滿時欲銷假上班,仍須檢具合法醫療機構或醫師證明書,以作為機關長官認定其是否病癒之依據。為期公務人員依實際受傷情形請領慰問金,本辦法所訂之發給標準,宜參照請假規則相關規定,以當事人之重大傷病治癒事實及所需治療期間作為認定標準。

四、不宜區分執行公務之態樣而予差別給付

  本辦法係為公務人員退休、撫卹及公教人員保險給與外,另加之給付項目,為公務人員因公受傷或致殘廢、死亡之特別補充照顧措施。其中,因執行危險職務致殘廢(或死亡)者或因冒險犯難致殘廢(或死亡)者,按本辦法規定,均可支領較高額度之殘廢(或死亡)慰問金,與建制之意旨似有未合。

  公務人員因公受傷或致殘廢、死亡所受之傷害,倘若均係執行公務時發生意外所致,且行為與結果之間,具有相當因果關係,即應給予公務人員或遺族一致性之慰問,又,執行危險職務、冒險犯難之文義過於抽象,爰不宜再按執行公務之態樣,而予以差別之慰問金給與,以避免相關人員競相要求援引比照較高額度標準發給慰問金,徒增核定權責機關認定之困擾。

五、得另辦理投保額外保險之範圍過於廣泛

  本辦法施行後,除「依法律或法規命令規定得以辦理保險者」、「執行特殊職務期間得經行政院同意辦理保險者」、「因公赴國外出差人員逕依有關規定辦理保險者」、「派駐有戰爭危險國家之駐外人員得辦理投保兵災險者」、「文康旅遊活動之參加人員投保旅遊平安保險者」等5種人員,各機關學校不得再為其人員投保額外保險。

  民國92年12月9日訂定本辦法時,所稱執行特殊職務者,明訂為「依災害防救法所定災害之救災及災後復原重建工作人員」及「依傳染病防治法所定或經行政院衛生署指定為傳染病之防治工作」2種人員;本辦法復於民國97年6月27日、98年12月31日修正時,依相關機關建議,分別再增列「實際從事彈藥製作、生產及測試之工作人員」、「實際從事空中救災、救難、救護、偵巡、飛測、運輸及其他勤務之機組人員」2種具高度危險性之工作人員。是以,本辦法排除不得額外投保之對象種類眾多、且陸續增加,致與本辦法建制係為避免經費運用不符經濟效益、照護不公之意旨未合。

  再者,依中央各機關學校員工文康活動實施要點第6點第2款規定,各機關辦理戶外性質之活動,須租借交通工具時,應簽訂安全契約及辦理參加人員平安保險,爰各機關學校公務人員參加上述活動,即應依規定為參加人員投保旅遊平安保險。然而,文康旅遊活動之工作人員與執行特殊職務之人員所可能遭遇之危險程度顯不相當,如就前者再予額外保險之照護,顯不衡平;同時,單純參加文康旅遊活動而不具因公情事之人員,於活動中致傷殘或死亡者,仍不得依本辦法支領慰問金,是以,其照護或保障事項與本辦法規範目的未合。

  要之,本辦法得額外保險之特定情形,應修正限縮為「依法律規定辦理之保險」,以減少政府保險經費支出,兼顧合理分配國家資源,落實本辦法原始訂定之意旨。

伍、結語

  本辦法之慰問金,就我國現行公務人員法制而言,為政府針對公務人員因公致傷殘死亡,於退休、撫卹及公保給與外,依經濟效益、公平及整體照護之原則訂定之特別補充照顧措施,所需經費分別由中央、地方各機關學校、公營事業機構編列預算支應,公務人員不需扣繳相關費用。一旦發生因公致傷殘死亡事故,便可依本辦法申請程序請領一定金額之慰問金。

  如前述的探討中,當不難瞭解與掌握本辦法之規範重點與特色,惟本辦法自建制以來,仍有適用對象範圍踰越母法授權規定、因公事由文義相近不易釐清適用、發給標準與差別給付之設計不當、得投保額外保險之範圍過於廣泛等相關問題,值得未來本辦法修正時予以納入檢討參考。

  此外,公教人員保險法已於民國104年12月2日修正,並將「殘廢」用語修正為「失能」,同時,「公教人員保險殘廢給付標準」亦於105年1月8日配合修正名稱為「公教人員保險失能給付標準」並修正全文。然而,本辦法迄今仍沿用「殘廢」一詞,是以,本辦法名稱及條文內容,也應該與時俱進的調整修正之。

參考書目

全國人事法規釋例資料庫檢索系統網站資料,http://weblaw.exam.gov.tw/,2016/9/15。

教育部重編國語辭典修訂本網站資料,http://dict.revised.moe.edu.tw/cgi-bin/cbdic/gsweb.cgi?ccd=uXIvux&o=e0&sec=sec1&index=1,2016/9/15。


(作者為內政部移民署人事室科長)  

 

 

 

 

 

 

 
民國86年1月創刊,95年2月改版為電子版  
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