第191期(106年6月)│行政院人事行政總處公務人力發展中心發行
│發行人:城忠志

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問訓與聞訊(30)從知識工作者角度談公務機關聘用人員的招募、激勵與留用策略....許峻嘉 呂育誠


  在知識經濟的時代,知識被視為組織重要資產,其轉移與管理在學術與實務界中都得到相當程度的重視。員工作為知識的持有者或載體,如何讓員工能夠在工作中應用所學、累積經驗與增進新知,就成為管理的重要課題。雖然每位員工從其學習經歷、或工作經驗中都可得到一些知識,惟並非每個員工都是「知識工作者」(Knowledge worker)。知識工作者一般界定為:擁有知識作為強力資源的個體,持有知識的是員工本身、而非組織(Drucker,1989);或是:具有動機與能力去共同創造新洞察(insights),並有能力去溝通、教練與驅動新理念運作的個人(Vogt,1995)。由此可知,知識工作者對組織的價值取決於其擁有的「知識」,知識工作者也有能力應用「知識」這項資源,去完成特定工作或推廣某個理念。


  從知識工作者的界定裡,大略可推知知識工作的內容與範疇,然而,知識工作與一般業務之間究竟有什麼區別?仍值得進一步細究。Fisher與Fisher(1998)從核心任務、主要技能、工作程序、工作產出、及工作中所採用
的知識型態五方面來區隔知識工作與勞力工作的不同,其內容如下:


  第一,核心任務:知識工作核心任務為「思考」(thinking),如問題解決、創意激發與分析;勞力工作核心任務為「實作」(Doing),如生產、裝配等。
  第二,主要技能。知識工作仰賴的是腦力技能(Mental Skill);勞力工作則是以體力技能(Physical Skill)為主。
  第三,工作程序。知識工作的程序複雜而無法預測,具有非線性(Nonlinear)特質;勞力工作較能夠預測且有步驟可循,程序上存在線性(Linear)特徵。
  第四,工作產出。知識工作的產出為一道資訊(Information),它可以是問題解決方案、想法或是策略;勞工工作的產出則是實質商品。
  第五,工作使用的知識類型。每項工作都或多或少需要知識來支持,惟其類型可在作進一步區分。知識工作傾向運用的是創造性知識(Created Knowledge);勞力工作則偏重於應用性(Applied)與基礎性(Elementary)知識。


  對某些組織而言,知識工作佔了相當高的比例,知識工作者素質也左右著組織產能,因此管理知識同時、也要考慮人力的篩選和運用。Hansen等人(1999:115 )認為建立知識管理架構時、要有人力資源管理策略配合方能落實。詳言之,即使組織建立了良好的知識分享與保存系統,但無法招募到知識工作者來使用的話,也無法產生效益;相對的,若組織培訓一群素質良好的知識工作者,卻缺少知識分享與轉移的管道,那麼知識工作團隊間交流的效果就會降低。Teece(1998:75)也指出知識是一種競爭優勢,組織應該厚植知識資產,方能在市場上有競爭知能(competences),而此知能的來源就是員工技能與經驗。所以,要管理好組織內部知識工作者,除了完善知識交流的管道與平台外,人力運用策略與安排亦同樣重要。


  政府組織推行政務過程中,同樣需要一群知識工作者的投入與支持,方能有效地制訂與執行政策。如同先前所提到的,每個職位或工作或多或少涉及到知識運用,故根據「知識工作」與「知識工作者」的定義,本文認為政府組織中知識工作者概念最適合運用至「聘用人員」上。其理由在於根據「聘用人員聘用條例」(以下簡稱聘用條例)與「聘用人員人事條例草案」條文規範可知,政府以聘用方式進用人員之目的在於獲取專業性、研究性與技術性人力,這些人力可能無法直接從現行考試制度中補充,故以聘用制度作為替代選擇(柯三吉,2009:105),此類專業性、研究性與技術性人力需求,其實也就是知識工作者的人力缺口。
  從人事管理角度來看,我國對於聘用人員招募、培訓與待遇等制度上安排似乎仍有發展空間,特別是聘用人員人事管理議題,仍停留在草案階段、而未予以制度規範。進言之,現行聘用條例已是民國61年所公布之法令,且僅有10條條文規範,可知聘用人員人事制度亟待健全與改善,以下便針對其中問題與對策作討論。


  聘用人員人事條例草案在民國94年便曾送立法院審議,惟契約人力的運用該如何制度化?如何與我國人事制度調和?尚未能凝聚足夠之共識,故無法通過。進言之,傳統上我國人事制度強調公務人員應該經過「考試」檢驗、「銓審」合格後方得任用,聘用人員只經過個別機關審核,便可決定錄用與否,似與考試用人精神有違。另一方面,考試制度優點在於中立、公平與公開,可以杜絕機關首長任用私人的情況;而招募聘用人員的方式與途徑,並沒有一致標準、可視機關需求彈性調整,自然也可能增加「恩庇制」(Patron)出現的機會(柯三吉,2009)。雖然契約人力運用尚未有明確的制度化方向,惟從聘用條例頒布的歷史可知,行政組織在60年代就已經肯認契約人力的重要性,透過引進特定領域專才(知識工作者)補充考試制度之不足、滿足實務用人需要;此外,隨著彈性用人在世界各國成為一種趨勢,或許對契約用人的潛在效益與可行性再作詳細評估,使契約人力與正式的公務人力取得平衡點。


  即使聘用人員仍缺乏健全的制度基礎,其員額比率也受限制,可是從人事管理角度來看,政府宜及早規劃與建立對於知識工作者的管理體系,方能使行政組織吸引知識工作者投入公共服務,並有效配置人力。Howitz等人(2004)從招募(attraction)、激勵(motivation)與留用(retention)三個面向歸納出管理知識工作者之策略,其內涵分述如下:


一、招募策略
吸引知識工作者策略可以從總體薪酬(compensation package)、外部招募活動(external recruitment activities)與內部招募活動(internal recruitment activities)三方面進行規劃:
  1.總體薪酬:指除了一般薪資待遇以外,其他額外附加利益的總和,如學術獎金、簽約獎金 (sig-on bonus)等。
  2.外部招募活動:在組織外部進行的招聘活動。如透過獵人頭公司、刊登廣告等方式,主動性地招募知識工作者,同時考量知識工作者與組織文化的配適度。
  3.內部招募活動:從組織內部募選知識工作者,如設計職涯發展路徑,培育其知識內涵。


二、留用策略
讓知識工作者留在組織貢獻己力的方式可分為機會(opportunities)、有利環境(conducive environment)與薪酬(compensation)三種:
  1.機會:給予知識工作者挑戰更高職位的機會,即陞遷。
  2.有利環境:創造友善的工作場域,如營造有趣的工作場所(fun place to work)、彈性的工作條件、或支持其進修與研究。
  3.薪酬:建立有效的薪資回饋制度,如透明的薪資決策、績效獎勵。


三、激勵策略
激勵知識工作者投入工作的途徑與留用策略基本相同,惟多一項定期溝通(regular communication),其內涵如下:
  1.定期溝通:持續與知識工作進行雙向互動,如定期接觸與會談、給予員工決策權、給予績效反饋與支持等。
  2.機會:支持知識工作者參與學術會議或進行專題研究,協助其建立職涯發展計畫。
  3.有利環境:給予知識工作者自行規劃工作的空間,賦予更具挑戰性的工作,同時促進團隊協作。
  4.薪酬:薪酬個人化(personalized pay)、給予金錢獎勵(cash rewards)、競爭性薪資(competitive pay)等。

圖:招募、激勵與留用知識工作者之策略架構圖。
資料來源:修正自Howitz等人,2004:41。原論文所提出之策略細項較為繁瑣,作者已對此進行一定程度之簡化。

  觀察前述策略之內容可知,同一個管理措施只要稍加調整,就可以同時產生多重效果。例如「薪酬」是招募、留用與激勵知識工作者的有效策略,只是於招募時,要提出具有吸引力的總體報酬;在留用方面,須注意薪酬與績效表現間的關聯,讓薪資能夠反映其工作投入;最後激勵部分,則要讓薪酬個人化、差異化,以激發個人追求卓越績效的意願。


  就聘用人事制度而言,以招募、留用與激勵三面向來構思管理制度,除了可以強化知識工作者與工作職務間聯結、提升對組織的績效貢獻外,或許也能夠讓聘用人事制度與公務人員人事制度產生區隔。因為從現有聘用人員人事條例草案來看,聘用人員人事制度仍沿襲公務人員的框架、二者具有極高相似度。無怪乎有論者質疑聘用人員制度化或提高員額比例,將增加了非考試任用的「公務人員」數,這項質疑或可能來自二者人事體系差異程度不高,當聘用人員與公務人員擁有相同的權利、負擔相近的義務時,聘用人員雖然「形式上」是契約人力,但「實質上」與公務人員並無二致。所以,從知識工作者的角度來構思聘用人員管理制度,或許能夠更貼近聘用人員工作性質,同時與公務人員人事制度產生區隔。


  綜合以上討論,本文認為現代政府要在有限資源下,處理愈來愈多複雜的公共事務,以契約方式聘用專業人才(知識工作者),利用其知識解決實務問題,是一個可行選項。然而,要讓知識工作者產生投入政府機關服務的意願,就必須擬定招募、留用與激勵之策略,方能建立知識工作者的行政團隊。回顧我國人事制度,可發現聘用人員就是行政組織招募知識工作者的管道之一,惟現有制度久未研修、立法草案也尚未取得共識,故管理知識工作者的人事體系仍尚待發展。聘用人員之人事管理久未制度化的原因,可能是草案中所擘劃的管理體系與公務人員人事制度過於相近,無法凸顯其不同,致使機關運用聘用人力合法性受到質疑;因此,若以知識工作者為標的,重新思考其人事管理架構,或許能規劃出更具特色、更符合實務需求的人力管理系統。

(作者許峻嘉為國立台北大學公共行政暨政策學系博士生
呂育誠為國立臺北大學公共行政暨政策學系教授 )

  
 

 

 

 

 

 
民國86年1月創刊,95年2月改版為電子版  
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