第192期(106年7月)│行政院人事行政總處公務人力發展中心發行 │發行人:城忠志 各期電子報           訂閱/取消電子報
 
淺談人事行政之多階段處分與多階段行政程序....孟繁宗

 

壹、前言


  我國為了避免濫用人才及國會專制的流弊,綜合西方憲法的三權分立(行政權、立法權、司法權)制度,並將行政機關所擁有的考試權及立法機關擁有彈劾權分離出來,另設考試院和監察院,成為「五權分立」之中央政府。


  憲法增修條文第6條規定,考試院為國家最高考試機關,掌理考試、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休及公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項,獨立的考試權為我國政治制度之特色之一。基於我國憲法所規定的考試院職權,許多對公務員所為之人事行政行為,均經由服務機關(部分需經上級主管機關核定)報經考試院銓敘部審定,因此產生很多經由垂直機關與平行機關共同協力完成之多階段處分或多階段行政程序。

貳、多階段行政處分與多階段行政程序


一、多階段處分
  依行政程序法第92條規定,行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。所謂「多階段處分」(或稱多階段行政處分),是指行政處分之作成,須2個以上機關本於各自職權共同參與並提供協力(不因此成立數個行政處分),原則上為最後階段直接對外生效之行政行為,至於先前階段之行為仍為內部意見之交換。


  換言之,「多階段處分」之「處分」,所指的是「最後階段」直接向人民作成的行政行為,才對人民之權利發生法律效果,具有行政處分之性質,人民也只得對之提起行政爭訟。至於其他機關的參與行為,雖然對作成行政處分的機關有拘束力,但是不具直接對外法效性。


二、多階段行政程序
  所謂「多階段行政程序」,一般多運用於大規模、具複雜性與高度技術性的設施(例如:核能設施、環保設施或交通基礎設施等),於其設置或營運的許可程序中。而該許可程序並非以唯一的許可行為完成(從申請到終結行政程序時的唯一行政處分或行政契約),而是透過一連串被階層化的行政程序(運用所謂的「部分許可」或「預備、先行決定」)接續為之。這些被階層化的行政程序,雖然在形式上個別行政機關都有獨立的管轄權,但是彼此的事物管轄權卻具有緊密關連,且其目標同時都指向整體設施的最終許可之上。(程明修,2008)


  對程序上的複數行政機關與當事人而言,多階段之行政程序可能也比較具有透明性;各階段上逐點的行政處分只是手段而非目的,制度上最終還是希望這些形式上看似分工逐點決定的行政機關共同承擔被監督的責任。(程明修,2008)


  我國採行五權分立制度,維持考試權之獨立,也因此,產生許多經由垂直機關與平行機關經由多階段行政程序,共同協力完成之人事行為,可稱之為「多階段人事行政程序」。

參、多階段處分之爭點

  以限制納稅義務人出境之行政處分為例,依照稅捐稽徵法相關規定,欠稅達一定額度以上,得為限制出境之處分,而財稅部分由財政部職司管理,判斷應作成限制出境處分後,財政部必須函請內政部移民署,請求其作成限制出境處分。


  依稅捐稽徵法第24條第3項規定,在中華民國境內居住之個人或在中華民國境內之營利事業,其已確定之應納稅捐逾法定繳納期限尚未繳納完畢,所欠繳稅款及已確定之罰鍰單計或合計,個人在新臺幣100萬元以上,營利事業在新臺幣200萬元以上者;其在行政救濟程序終結前,個人在新臺幣150萬元以上,營利事業在新臺幣300萬元以上,得由財政部函請內政部移民署限制其出境;其為營利事業者,得限制其負責人出境。但已提供相當擔保者,應解除其限制。同法第24條第4項規定,財政部函請內政部移民署限制出境時,應同時以書面敘明理由並附記救濟程序通知當事人,依法送達。


  倘若納稅義務人個人欠繳稅款已確定達100萬元以上,財政部即依稅捐稽徵法第23條第3項規定與限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境規範,由財政部函請內政部移民署,作成限制出境之行政處分。因移民署之限制出境處分,須經財政部之通知行為(前階段行為),構成多階段行政處分。人民如有不服,自應對移民署所作之行政處分提起行政救濟。但此種救濟方式,將造成受理訴願機關事實上難以發揮救濟功能。因為該限制出境係「財政部」基於欠稅之事由所決定,若納稅義務人向移民署之上級機關「內政部」提起訴願,但因為內政部對於稅捐事務並無管轄權限,且欠缺租稅專業,自無從審查財稅機關決定之妥當性與適法性。


  多階段行政處分,關於其他機關於前階段行為所為之同意或核准得否視為行政處分,經常發生爭議,最高行政法院91年判字第2319號判例要旨:「行政處分之作成,須二個以上機關本於各自職權先後參與者,為多階段行政處分。此際具有行政處分性質者,原則上為最後階段之行政行為,即直接對外發生法律效果部分。人民對多階段行政處分如有不服,固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟,惟行政法院審查之範圍,則包含各個階段行政行為是否適法。」顯然的,受處分當事人或利害關係人對於多階段處分不服時,仍應以最後階段之行為為行政爭訟的客體,並透過訴願(或復審)及訴訟程序解決紛爭。


  然而,最高行政法院91年裁字第1079號裁定也指出,多階段行政處分之訴願管轄權之認定標準,應非以顯明機關為限;反之,係端視前後階段行為是否對當事人直接產生法效性以為斷。如屬否定,則視為僅係行政內部之表示行為,當事人不得對之爭訟;如屬肯定,縱為前階段之行為,亦應認具行政處分之性質,從而得對之提起行政訴訟,亦即以前階段機關之上級機關為訴願管轄機關。


  學者通說亦認為,若法規明定參與機關應獨立直接向相對人為之,則該參與行為自當定性為行政處分,而不再是機關間的內部行為。因此,多階段行政處分之參與行為是否為行政處分,須依法規及個案情節判定,未可一概而論。(李建良著,2007)


  現行實務上變通之方式,在理論上,如先前階段之行為符合下列條件:一、作成處分之機關(即最後階段行為之機關),依法應予尊重,且不可能有所變更者,換言之,當事人權益受損害實質上係因先前階段行為所致;二、先前階段之行為具備行政處分之其他要素;三、已直接送達或以他法使當事人知悉者(例如財政部以公函之副本送交當事人),則應許當事人直接對先前之行為,提起救濟。(吳庚,2015:342)也就是說,當事人以不服先前階段機關之處分為由,向其上級機關提起訴願。因此,納稅義務人因欠稅致限制出境,欠稅人如有不服,應向「財政部」之上級機關「行政院」提起訴願。

肆、涉及複數機關權責之人事行政行為與程序
一、任用遷調
(一)公務人員的試用
  初任公務人員之試用,依公務人員任用法第20條第3項規定,試用人員於試用期滿時,由主管人員考核其成績,填寫試用人員成績考核表依程序經機關首長核定後,再由機關填具公務人員試用期滿成績銓敘審定書表,依送審程序,送銓敘部銓敘審定。此一初任公務人員完成試用之程序,即為試用人員服務機關與銓敘部之多階段人事行政程序之一。


  如試用人員試用期滿,其成績考核結果不及格時,在機關首長核定前,應先送考績委員會審查。考績委員會對於試用成績不及格案件有疑義時,得調閱有關平時試用成績紀錄及案卷,或查詢有關人員。同時機關應以書面通知試用成績不及格人員,以書面或言詞向考績委員會陳述意見及申辯,並列入考績委員會議紀錄。


  依公務人員任用法第20條第5項規定,機關首長於核定試用人員成績不及格時,應同時核定發布其解職令,並自處分確定之日起執行,未確定前,應先行停職。所稱自處分確定之日起執行,是指試用成績不及格人員自收受解職令之次日起30日內,未依法向公務人員保障暨培訓委員會提起復審,自期滿之次日起執行;或收受復審決定書之次日起2個月內,未依法向該管司法機關請求救濟,自期滿之次日起執行;或向該管司法機關請求救濟,經判決確定之日起執行。所稱未確定前,應先行停職,指試用成績不及格人員自收受解職令之次日起,停止其職務。


(二)公務人員的調任及陞遷
  現職公務人員之調任,係依公務人員任用法第18條、同法施行細則第19條,以及現職公務人員調任辦法等相關規定辦理,除調任低一官等職務者,需經當事人同意,以及如因業務需要,需商調他機關人員時,函商原服務機關同意後,始得調用以外,均屬機關首長權責。


  公務人員之陞遷,依據公務人員陞遷法規定,除曾受懲戒、懲處處分、任現職不滿1年、奉准帶職帶薪進修、留職停薪等人員,或具不得辦理陞任之消極要件外,基於機關特性與職務需要,依資績並重、內陞與外補兼顧原則,採公開、公平、公正方式,機關首長有權依同法第10條規定免經甄審逕行陞遷、第11條規定得經甄審委員會同意優先陞任、第13條實施各種職務遷調等相關規定,擇優陞任或遷調歷練,以拔擢及培育人才。惟各機關擬任人員,仍應依公務人員任用法等相關規定辦理派代及送銓敘部銓敘審定。


(三)銓敘審定程序與救濟
  依公務人員任用法第24條規定,各機關擬任公務人員,經依職權規定先派代理,限於實際代理之日起3個月內送請銓敘部銓敘審定。但確有特殊情形未能依限送審者,應報經銓敘部核准延長,其期限除另有規定者從其規定外,最多再延長以2個月為限,經銓敘審定不合格者,應即停止其代理。


  試用及擬任人員之送審,機關應填具擬任人員送審書表,連同公務人員履歷表、學經歷證明文件及服務誓言,於規定期限內送銓敘部銓敘審定。經銓敘審定者,自其實際到職或代理之日起算試用期間及任職年資,未依限送審而可歸責於當事人者,自各該機關送審之日起算其試用期間及任職年資。逾限不送審者,各該機關得予停止代理。


  經銓敘審定合格之現任各官等人員,調任同官等職務,應依送審程序,送銓敘部辦理動態登記。如係調任不同職等者,應檢附有關證件,其為同官等內調任低一職等職務人員時,並應敘明充分具體理由,未敘明者,銓敘部得依原送審程序,退還原送審機關重行辦理。


  公務人員之任用案依程序銓敘審定後,如有不服,得依公務人員保障法提起救濟;如有顯然錯誤,或有發生新事實、發現新證據等行政程序再開事由,得依行政程序法相關規定辦理。


  公務人員權益之救濟,依公務人員保障法規定,公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分,認為違法或顯然不當,致損害其權利或利益者,得依法提起復審。公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當,致影響其權益者,得依法提起申訴、再申訴。


  實務上,陞任或降調案派(代)令的教示文字,係加註「案內人員如有不服本派(代)令,依公務人員保障法相關規定,得於收受本派(代)令之次日起30日內向本機關提起申訴。」至於平調案,則加註「案內人員如有不服本派(代)令,依公務人員保障法相關規定,得於收受本派(代)令之次日起30日內經本機關向公務人員保障暨培訓委員會提起復審。」明顯地區分,行政處分倘若涉及公務人員之權利或利益受損害時,當事人始得依法提起復審。


二、考績獎懲
  依公務人員考績法之規定,公務人員之考績,應本綜覈名實、信賞必罰之旨,作準確客觀之考核。


(一)考績的區分、等級及獎懲
  公務人員考績區分為年終考績(每年年終考核其當年1至12月任職期間之成績)、另予考績(同一考績年度內任職不滿1年,而連續任職已達6個月者辦理之考績)、專案考績(平時有重大功過時,隨時辦理之考績)等3種。又年終考績、另予考績均以平時考核為依據,平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。


年終考績以100為滿分,其等級及獎懲規定如下:
  1、甲等(80分以上):晉本俸一級,並給與一個月俸給總額之一次獎金;已達所敘職等本俸最高俸級或已敘年功俸級者,晉年功俸一級,並給與一個月俸給總額之一次獎金;已敘年功俸最高俸級者,給與二個月俸給總額之一次獎金。


  2、乙等(70分以上,不滿80分):晉本俸一級,並給與半個月俸給總額之一次獎金;已達所敘職等本俸最高俸級或已敘年功俸級者,晉年功俸一級,並給與半個月俸給總額之一次獎金;已敘年功俸最高俸級者,給與一個半月俸給總額之一次獎金。


  3、丙等(60分以上,不滿70分):留原俸級。


  4、丁等(不滿60分):免職。

  另予考績人員之獎懲,列甲等者,給與一個月俸給總額之一次獎金;列乙等者,給與半個月俸給總額之一次獎金;列丙等者,不予獎勵;列丁等者,免職。


(二)平時考核獎懲
  公務人員之平時考核獎勵分嘉獎、記功、記大功;懲處分申誡、記過、記大過。於年終考績時,併計成績增減總分。平時考核獎懲,嘉獎、記功、記大功與申誡、記過、記大過得互相抵銷,其中,嘉獎3次作為記功一次,記功3次作為記一大功,申誡3次作為記過一次,記過3次作為記一大過;無獎懲抵銷而累積達2大過者,年終考績應列丁等。

  各機關辦理公務人員獎懲,係依公務人員考績法第12條各機關辦理公務人員平時考核之相關規定,以及同法施行細則所訂平時考核記大功、記大過之標準辦理,倘若各主管機關依業務特殊需要,另訂記一大功、一大過之標準,則應報送銓敘部核備。至於嘉獎、記功或申誡、記過之標準,由各機關視業務情形自行訂定「各機關公務人員獎懲標準表」,報請上級機關備查。


  目前公務人員獎勵或懲處案,各機關依法設置考績委員會者,應遞送考績委員會初核,機關長官覆核,由主管機關或授權之所屬機關核定。受考人於收受獎懲令後,如有不服,得依公務人員保障法提起救濟。


(三)考績辦理的程序與免職
1、考績辦理的程序
  各機關對於公務人員之考績,應由主管人員就考績表項目評擬,遞送考績委員會初核,機關長官覆核,經由主管機關或授權之所屬機關核定,送銓敘部銓敘審定。但非於年終辦理之另予考績或長官僅有一級,或因特殊情形報經上級機關核准不設置考績委員會時,除考績免職人員應送經上級機關考績委員會考核外,得逕由其長官考核。
考績委員會對於考績案件,認為有疑義時,得調閱有關考核紀錄及案卷,並得向有關人員查詢。考績委員會對於擬予考績列丁等及一次記二大過人員,處分前應給予當事人陳述及申辯之機會。


2、考績免職
  依公務人員考績法規定,一次記二大過之專案考績,應引據法條,詳述具體事實,免職人員應送經上級機關考績委員會考核;考績委員會對於擬予考績列丁等及一次記二大過人員,機關應於考績委員會審議前以書面通知當事人以書面或言詞方式陳述及申辯,並將其陳述及申辯意見列入考績委員會議紀錄。經核定機關核定後,由主管機關送銓敘部銓敘審定後,應以書面通知受考人,並附記處分理由及不服處分者提起救濟之方法、期間、受理機關等相關規定。


  考績列丁等或專案考績一次記二大過免職,均屬影響公務人員身分權與工作權甚鉅之重大權益事項,故依公務人員考績法規定,考績應予免職人員,自確定之日起執行;未確定前,應先行停職。同法施行細則規定,所稱自確定之日起執行,指受考人自收受一次記二大過專案考績免職令、考列丁等免職令之次日起30日內,未依法提起復審,自期滿之次日起執行;或收受復審決定書之次日起2個月內,未依法向該管司法機關請求救濟,自期滿之次日起執行;或向該管司法機關請求救濟,經判決確定之日起執行。所稱未確定前,應先行停職,指受考人自收受一次記二大過專案考績免職令、考列丁等免職令之次日起,停止其職務。


  然而,依各機關辦理公務人員考績(成)作業要點之規定,考績(成)列丙等以下者,各機關依規定繕具考績(成)通知書時,應附記受考人依公務人員保障法相關規定,得於收受考績(成)通知書之次日起30日內,繕具復審書經由核定機關重新審查後,轉公務人員保障暨培訓委員會提起復審。


  由上述請求救濟時點觀之,受考人考績列丁等之免職事件,究應以考績法施行細則規定由機關核布之免職令,抑或以各機關辦理公務人員考績(成)作業要點規定製發之考績(成)通知書,作為提起救濟之標的,容有差異,故於適用上,難免滋生疑義。


  實務上,公務人員保障暨培訓委員會針對年終考績考列丁等復審案件所為之決定,係參採銓敘部94年10月27日部法二字第0942547535號書函之規定,年終考績考列丁等案經銓敘部銓敘審定後,服務機關(或免職令核發權責機關)製發免職令及考績通知書,應同時送達受考人,免職令應附記處分理由及不服處分者提起救濟之方法、期間、受理機關等相關規定。免職令經送達受考人收受之次日起,發生停職效力,受考人得於收受免職令處分之次日起30日內,繕具復審書經由服務機關向公務人員保障暨培訓委員會提起復審。


  至於一次記二大過專案考績免職人員,其免職獎懲令是唯一救濟標的,受考人自收受免職令之次日起停止其職務;同時,一次記二大過專案考績(成)通知書,應附記說明救濟標的為一次記二大過免職獎懲令處分。
最高行政法院90年度判字第1733號判決指出,公務人員考績結果之行政處分,原則上應由主管機關核定,送銓敘部銓敘審定後,各機關始得以書面通知受考人,而對外發生法律上效果。即最高行政法院認定以銓敘部為最終審定機關,若當事人提起事後救濟亦應以銓敘部為被告機關,是以,考績案之處分雖然形似涉及多機關與多行為之多階段人事行政程序,但實務上卻認定為多階段處分。


  一般而言,考績案的救濟程序,受考人於收受考績通知後,如有不服,得於收受考績通知書之次日起30日內,依公務人員保障法提起救濟;如有顯然錯誤,或有發生新事實、發現新證據等行政程序再開事由,得依行政程序法相關規定辦理。


  在實務上,受考人不服考績列乙等以上者,以書面向服務機關提起申訴;受考人不服考績列丙等以下者,繕具復審書經由核定機關重新審查後,轉公務人員保障暨培訓委員會提起復審;受考人如對於考績獎懲結果(晉級、獎金、留原俸級)之銓敘審定如有不服時,繕具復審書經由銓敘部重新審查後,轉公務人員保障暨培訓委員會提起復審。


  承上所述,針對公務人員身分以及地位改變的複數行政行為,以考績委員會對於公務人員考績列丁等或專案考績一次記二大過來說,首先由服務機關之考績委員會進行初核,接著經由機關長官覆核後, 再送主管機關(權責機關)核定,最後送銓敘部審定。因此從多階段處分機關之認定,即有考績機關(服務機關)、核定機關(上級主管機關)及審定機關(銓敘部)共同參與。


(四)司法懲戒
  依公務員懲戒法規定,各主管機關首長認為所屬公務員有違法執行職務、怠於執行職務或其他失職行為,或非執行職務之違法行為,致嚴重損害政府之信譽,應備文聲敘事由,連同證據送請監察院審查,監察院認為公務員有應付懲戒情事者,應將彈劾案連同證據,移送公務員懲戒委員會審理。但對於所屬薦任第9職等或相當於薦任第9職等以下之公務員,得逕送公務員懲戒委員會審理。是以,不論是機關首長送請監察院審查,抑或逕送公務員懲戒委員會審理所做成之懲戒處分,可視為廣義的多階段人事行政程序。


  移付懲戒處理流程中,目前在各主管機關處理階段,在考績委員會召開時,有給予當事人陳述意見及申辯之機會,另於公務員懲戒委員會審議前,也有命被付懲戒人於一定期間內可提出申辯書,必要時得通知被付懲戒人到場申辯,被付懲戒人得申請閱覽及抄錄卷證等,均為事前程序保障。


  懲戒案件審判程序中,被付懲戒人得選任辯護人為其辯護,公務員懲戒委員會合議庭收受移送案件後,應將移送書繕本送達被付懲戒人,並命其於10日內提出答辯書,被付懲戒人應親自到場申辯(但經審判長許可者,得委任代理人1人到場),並得聲請閱覽、抄錄、影印或攝影卷證等,亦為事前程序之保障。


  對於公務員懲戒委員會之議決,除有法定事由,得向公務員懲戒委員會提請再審議外,已無任何救濟管道。


三、俸給待遇
  依公務人員俸給法及公務人員加給給與辦法規定,公務人員之俸給,分本俸(年功俸)及加給。加給係因所任職務種類、性質與服務地區之不同,而另加之給與,分為職務加給、技術或專業加給及地域加給3種。職務加給係衡酌主管職務、職責繁重或工作危險程度訂定,技術或專業加給係衡酌職務之技術或專業程度、繁簡難易、所需資格條件及人力市場供需狀況訂定,而地域加給則是衡酌服務處所之地理環境、交通狀況、艱苦程度及經濟條件訂定。


  依各種考試或任用法規限制調任之人員、專門職業及技術人員轉任公務人員條例轉任之人員,在限制轉調機關、職系或年限內,如依另具之公務人員任用資格任用時,應以其所具該公務人員任用資格重新銓敘審定俸級。各機關現職人員,經銓敘合格者,應在其職務列等表所列職等範圍內換敘相當等級,並由考試院訂定「現職公務人員換敘俸級辦法」作為換敘俸級之依據。至於依法銓敘合格人員,調任同職等職務時,仍依原俸級銓敘審定。


  公務人員曾任職等相當、性質相近、服務成績優良年資得予提敘俸級、官職等級,爰考試院依公務人員任用法及公務人員俸給法之規定,訂定「公務人員曾任公務年資採計提敘俸級認定辦法」作為認定之依據。因此,經銓敘部銓敘審定有案、公營事業機構具公務員身分、依法令任官有案之軍職、公立學校教育人員、公立訓練機構職業訓練師,繳有其成績考核列乙等(或70分)或相當乙等以上證明文件之年資;或是曾任政務人員、民選首長、公立專科以上學校教師、公立社會教育機構專業人員及公立學術研究機構研究人員,繳有成績優良證明文件(即未受懲戒、年終考成列乙等或相當乙等以上、或年資加薪之證明)之年資,均得按年核計加級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止。


  公務人員依法銓敘審定之官等職等應予保障,非依法律不得變更,此乃憲法上服公職權利所受之制度性保障。公務人員俸給法亦規定,經銓敘部銓敘審定之等級,非依公務人員俸給法、公務員懲戒法及其他法律之規定,不得降敘。


  此外,公務人員調任為較低官等或職等之職務,雖無降級或減俸之名,但實際上則生類似降級或減俸之懲戒效果,因此,公務人員俸給法規定,在同官等內調任低職等職務以原職等任用人員,仍敘原俸級,調任低官等職務以調任官等之最高職等任用人員,其原敘俸級如在所調任官等之最高職等內有同列俸級時,敘同列俸級;如高於所調任官等之最高職等最高俸級時,敘至年功俸最高級為止,其原敘較高俸級之俸點仍予照支,同時在考績時,仍得在銓敘審定職等俸級內晉敘俸級至年功俸最高級,以符合憲法保障人民服公職權利之意旨。


  至於職務加給、技術或專業加給,除權理人員依權理之職務所列最低職等支給,以及銓敘審定職等高於所任職務所列最高職等者,其職務加給依所任職務所列最高職等支給之外,均依其銓敘審定職等支給。駐外人員因國內外職期輪調調回國內服務時,銓敘審定職等高於所任職務所列最高職等者,其職務加給於回國服務後3年內,依銓敘審定職等支給。


  依法派兼主管職務者,其主管職務加給在不重領、不兼領之原則下,兼任之主管職務如列有官等、職等者,其主管職務加給應在該兼任主管職務列等範圍內依本職銓敘審定職等支給。但本職所銓敘審定之職等高於或低於該主管職務列等範圍時,應依該主管職務之最高或最低職等支給。倘若兼任之主管職務未列有官等、職等者,則按相當職務之職等比照辦理。
公務人員俸級經銓敘部銓敘審定後,如有不服,得依公務人員保障法提起救濟;如有顯然錯誤,或有發生新事實、發現新證據等行政程序再開事由,得依行政程序法相關規定辦理。


  另外,各機關不得另行自定俸給項目及數額支給,未經權責機關核准而自定項目及數額支給或不依規定項目及數額支給者,審計機關應不准核銷,並予追繳。公務人員之俸級經銓敘審定後,應由銓敘部定期將銓敘審定合格與不合格人員分別列冊彙送審計機關依據「銓審互核實施辦法」查核辦理。


  綜上述之,有關公務人員之調任、轉任、提敘、換敘之俸級認定,由服務機關作業報經銓敘部審定,另由銓敘部與審計機關辦理銓審互核作業,是為多階段人事行政程序之一。


四、退撫資遣
(一)退休
  公務人員的退休,依公務人員任職達到一定之年資或年齡者,或身心障礙而不堪勝任職務者,分為「自願退休」、「屆齡退休」及「命令退休」3種。


1、自願退休、屆齡退休
  自願退休,是指公務人員具備公務人員退休法第4條法定退休事由的自請退休,以當事人擇定之日期為生效日,是公務人員最主要的退休形式;屆齡退休,乃是公務人員到達公務人員退休法第5條所定年齡,被迫離開現職。

  依公務人員退休法相關規定,自願、屆齡退休人員應檢齊退休事實表、最近2吋正面半身相片1張、退撫新制實施前之任職證件等有關證明文件,報請服務機關於退休生效日前彙轉銓敘部核定,並以退休生效日前3個月送達為原則。


2、命令退休
  命令退休,依公務人員退休法第6條規定,分為「身心障礙已達半失能以上」及「機關經由法定程序主動辦理」2種型態,均屬半強迫性質,應檢附有關證明文件,由服務機關函轉銓敘部核定。


(1)身心障礙已達半失能以上
  依公務人員退休法第6條第1項規定,公務人員身心障礙已達公教人員保險失能給付標準所定半失能以上,其命令退休辦理程序及要件,說明如次:


  A、提出半失能以上的證明:公務人員任職5年以上,身心障礙致不堪勝任職務者,經中央衛生主管機關評鑑合格醫院認定其已達公教人員保險失能給付標準所定半失能以上,並出具證明。如公務人員係屬因執行職務發生危險、在辦公場所發生意外、因辦公往返途中遇意外危險、盡力職務積勞過度等4種因公傷病情形,致身心障礙而不堪勝任職務者,則不受任職5年以上年資之限制。


  B、開立不堪勝任職務證明:服務機關應出具其不能從事本職工作,亦無法擔任其他相當工作之證明。

(2)機關經由法定程序主動辦理
  依公務人員退休法第6條第2項規定,公務人員如有具體事證,而當事人不願提出中央衛生主管機關評鑑合格醫院醫療證明者,由服務機關經法定程序主動辦理其命令退休,相關程序及要件說明如次:
  

  A、應有具體事證:身心障礙致不堪勝任職務,且有具體事證辦理命令退休者,除須經服務機關認定並出具不能從事本職工作,亦無法擔任其他相當工作之證明外,應同時具有下列情事之一者:
(A)因疾病或受傷,連續請假逾3個月而無法銷假上班者。
(B)於年度內請事假或病假,累計達6個月以上者。
(C)因疾病或傷害,致生情緒不穩、言行異常或以言語侮辱他人,影響服務機關業務推動,並已列入平時考核紀錄者。

  B、當事人不願提出中央衛生主管機關評鑑合格醫院醫療之證明。

  C、考績委員會初核:經主管人員及人事主管人員送請考績委員會初核,機關首長審定後,應令其以病假治療。

  D、請延長病假或公傷假逾公務人員請假規則規定期限,仍不堪勝任職務或仍未痊癒,應由機關主動辦理其命令退休:
(A)延長病假:請病假係因重大傷病非短時間所能治癒者,於依規定核給之病假、事假及休假均請畢後,經機關長官核准得延長之;其延長期間自第1次請延長病假之首日起算,2年內合併計算不得超過1年。
(B)公傷假:因執行職務或上下班途中發生危險以致傷病,必須休養或療治,其期間在2年以內者。
(C)請延長病假或公傷假期限屆滿,仍不能銷假者,應予留職停薪。
(D)留職停薪人員自留職停薪之日起已逾1年仍未痊癒者,應依法規辦理退休、退職或資遣。但其留職停薪係因執行職務且情況特殊者,得由機關長官審酌延長之,其延長以1年為限。
綜上,自願退休、屆齡退休係由當事人檢齊相關文件,由服務機關彙轉銓敘部核定,服務機關尚無准駁之權。至於命令退休,不論是當事人身心障礙已達公教人員保險失能給付標準所定半失能以上,抑或機關經由法定程序主動辦理之命令退休,均需經服務機關出具其不能從事本職工作,亦無法擔任其他相當工作之證明,再併同相關證明文件,報送銓敘部核定,因此可視為服務機關與銓敘部共同參與之多階段行政處分。

(二)資遣
  資遣係對於服務一定期間,符合規定條件人員,按其任職年資計算給與,以慰勉其在職辛勞之制度,公務人員退休法第7條有關資遣之要件,分述如次:


  1、因機關裁撤、組織變更或業務緊縮,不符公務人員退休法所定退休規定而須裁減人員者。


  2、現職工作不適任,經調整其他相當工作後,仍未能達到要求標準,或本機關已無其他工作可以調任者。

  3、未符公務人員退休法第6條第1項規定,經中央衛生主管機關評鑑合格醫院證明身心衰弱,致不堪勝任職務者。如公務人員具有身心衰弱致不堪勝任工作情形,而不願提出中央衛生主管機關評鑑合格醫院醫療證明者,應由服務機關比照公務人員退休法第6條第2項規定之程序,予以資遣。

  4、依其他法規規定應辦理資遣者。
各機關對於公務人員之資遣,應由服務機關首長考核後送請主管機關核定,並檢齊有關證明文件函轉銓敘部審定其年資及給與。至於服務機關擬依公務人員退休法第7條第1項第2款至第4款辦理資遣者,則應先經考績委員會初核、機關首長覆核後,再送請主管機關核定,再報銓敘部審定,明顯的,資遣之行政行為應屬廣義多階段人事行政程序。

(三)撫卹
  依公務人員撫卹法規定,撫卹分為病故或意外死亡及因公死亡2種。因公死亡人員,是指公務人員冒險犯難或戰地殉職、執行職務發生意外或危險以致死亡、公差遇險或罹病以致死亡,或於執行職務、公差或辦公場所猝發疾病以致死亡,或戮力職務,積勞過度以致死亡,或是因辦公往返,猝發疾病、發生意外或危險以致死亡等6種情形。至於因公死亡情事之認定標準、審查機制等規定,則規範於同法施行細則中。


  因公死亡人員其遺族申請撫卹者,應填具撫卹事實表,連同死亡證明書(或相驗屍體證明書)、遺族領卹代表同意書、遺族系統表、退撫給與人員資料卡、委託代付之銀行存摺影本、全部任職證件等,由該公務人員死亡時的服務機關彙轉銓敘部審定。同時申請因公死亡撫卹者,並應檢具足資證明其因公死亡事實經過的相關證明文件。


  然而,因公死亡撫卹案件,除照受理病故或意外死亡案件所附相關表件審核外,服務機關應負責查明公務人員之死亡事實經過,及依各項因公死亡情事之認定標準予以認定後出具「公務人員因公死亡證明書」,並由服務機關或請有關機關或個人出具足資證明係因公死亡之各項證明文件;所填死亡事實經過及出具相關證明文件,如有偽報或明知其不實而仍予核轉,由機關首長及人事主管人員或個人分別負行政及法律責任。


  有關服務機關(或請有關機關)依各項因公死亡情事,出具死亡案件原始報告、證明公務人員之死亡與執行職務具有因果關係或其他相關證明文件,重點內容分述如次:
  1、冒險犯難或戰地殉職:執行公務之證明(如警察人員勤務分配表)或在戰地執行職務、支援作戰任務之證明。

  2、執行職務發生意外或危險以致死亡:(1)到勤紀錄(警察人員含勤務分配表)。(2)執行職務發生危險證明或道路交通事故調查報告表或相關機關(如消防隊或醫院)救護報告。(3)地緣關係圖(在外執行職務有特定勤區者,發生危險之地點與勤區地緣關係)。

  3、公差遇險或罹病以致死亡:(1)出差請示單或其他公假證明。(2)公差遇險往返之時間證明。(3)道路交通事故調查報告表或相關機關救護報告。(4)地緣關係圖(於往返途中遇險者始出具,且須含起程點、遇險地點、公差地點或辦公場所或住(居)所所在之地緣關係、間距及交通時間)。(5)公差地點因公差之事由遇險或罹病證明(須能證明當地有流行公務人員所罹患之疾病)。

  4、於執行職務、公差或辦公場所猝發疾病以致死亡:(1)到勤紀錄(警察人員含勤務分配表;假日出勤者含加班請示單)或出差請示單,或其他公假證明。(2)執行職務、公差或在辦公場所猝發疾病及送醫證明。

  5、戮力職務,積勞過度以致死亡:(1)最近3年年終考績1年列甲等、2年列乙等以上;無最近3年年終考績者,以平時考核資料及服務機關出具之證明覈實認定。(2)職責繁重之相關證明文件(詳細列舉死亡公務人員死亡前,與同性質職務相較,超出平常工作量,確有異常負荷情形,致使之積勞過度;其間之工作負荷是否過度,應同時就短、長期工作負荷詳加審酌)。(3)服務機關查明因戮力職務過度所生疾病與工作具有因果關係之相關證明文件。


  6、因辦公往返,猝發疾病、發生意外或危險以致死亡:(1)應出勤證明(如警察人員勤務分配表)。(2)前往辦公場所之出發時間或由辦公場所退勤之時間證明。(3)道路交通事故調查報告表或相關機關救護報告。(4)地緣關係圖(含前往辦公場所之起程點、遇意外危險地點、辦公場所、住(居)所所在之地緣關係、間距及交通時間)。


  以執行職務、公差或辦公場所猝發疾病以致死亡為例,公務人員應於執行職務、公差期間或於辦公場所執行公務期間,因突發性疾病發作,以致死亡,且其死亡與猝發疾病具有相當因果關係,由死亡公務人員之遺族檢齊其生前就醫紀錄,包含宿疾或其他病史之醫療紀錄、健康檢查或個人健康管理情形之相關資料,並由服務機關出具公務人員因公死亡證明書連同申請文件,送銓敘部遴聘學者及專家組成「因公死亡撫卹案件專案小組」進行審查認定之。


  要之,公務人員公死亡撫卹之行政程序,涉及服務機關對於因公死亡情事先予初步認定並為證明、有關機關或個人出具相關證明文件,以及報送銓敘部並由「因公死亡撫卹案件專案小組」進行審查認定,應屬服務機關與銓敘部共同參與之多階段行政處分。

伍、結論
  關於公務人員任用遷調、考績獎懲、俸給待遇、退撫資遣案的人事行政行為中,常見複數之行政行為存在,一般來說,在最後階段直接向公務人員作成的行政行為,才具備行政處分之性質,惟現行人事法制對於相關行政行為之作成,究屬二個以上獨立行政處分(多階段行政程序)而應分別認定其效力?或屬「多階段行政處分」性質?或者前階段作成之處分具有行政處分構成要件效力,最後階段直接向公務人員作成之行政處分(如銓敘審定案)是否受其拘束?如前所述,現行規定並未詳細規範,未來相關法令主管機關仍應針對涉及複數機關之間的權限、程序、處分等性質,進一步釐清,始能在事前、事後障程序上達到妥當的規範,落實正當法律程序之實踐。


(作者為內政部移民署人事室科長)


 

 
民國86年1月創刊,95年2月改版為電子報  
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