第45期(93年5月)│公務人力發展中心發行 │發行人:王漢源 各期電子報           訂閱/取消電子報
論行政中立的理論基礎 ---劉昊洲

  行政中立是近年來政府部門與社會大眾關注的焦點之一,特別是愈接近選舉,政府部門與國會議員就越強調,新聞媒體與社會大眾也更重視。深怕因行政不中立,發展成為不公平的選舉,因而改變選舉結果。隨著民主政治的發展,定期選舉與政黨輪替既已成為常態,行政中立當然也越趨重要。

  行政中立的首要基礎是行政能與政治分立,而且必須分立。本來政府是一體的,不僅在政府機關內部上下左右必須維持和諧一致,在時間前後亦應維持連貫順暢。欲維持「政府一體」,則有賴首長的領導與統合,不論階級高低與職務性質皆統一在首長的領導之下,理論上行政是完全涵括在政治範圍之內,政治與行政是難以截然區分的。不過在一八八七年威爾遜發表「行政的研究」,以及在一九OO年古德諾提出「政治是國家意志的表現,行政是國家意志的執行」之後,行政學即獨立出來,與政治學分途發展,也讓政治與行政有較清晰的輪廓與區隔。大致言之,政治的範圍較廣,層級較高,偏於領導與政策決定及溝通;行政的分類較多,層級較低,偏於協調、管理、執行事項。行政既與政治有別,兩者即能分立。

  近代民主國家在人才選拔方面,除定期改選外,大致均援引英國的政務官制度,藉以協助民選首長推動政務,並隨著政黨更迭執政或政策進退而決定政務官的去留。政務官的進用方式,與常任文官依考試進用,且受永業保障者明顯不同;而所負職責偏於政策面,與常任文官僅負執行之責者亦有不同。吾人可謂政治屬於政務官,行政則屬於常任文官。不論那一政黨執政,常任文官在政務人員領導之下均應忠實執行政策,不論面對那一政黨,他都應維持中立地位,始能確保國家統治機器的持續運轉。職是,常任文官必須維持中立,也應儘量保持中立。

  行政中立的次要基礎是常任文官具有「國家的僱員」身分,與國家存在「特別權力關係」。大致言之,行政中立規範的對象主要就是狹義的公務人員,也就是以執行公權力為主的常任文官,其他未具公權力的廣義公務員,如公立各級學校聘任教師、公營事業人員、各級機關的聘僱人員等,則有準用的空間。但一般社會大眾,除非涉及行政事務、行政資源、行政場所,否則均不必遵守行政中立原則。

  何以公務人員必須受到行政中立的約束與限制,一般社會大眾卻不必受到限制呢?這主要是因公務人員的身分不同所致。大體言之,一般社會大眾基於「一般統治關係」,僅具有「國家的人民」身分;但公務人員除具有「國家的人民」身分外,尚基於「特別權力關係」或「公法上職務關係」,另外具有「國家的僱員」身分。公務人員必須受到行政中立的限制與約束,正是因為彼等具有「國家的僱員」身分之故。

  人民是國家的構成要素之一,沒有人民,國家就不存在。基於「一般統治關係」,公務人員與所有人民一樣都是國家的人民,並無特殊之處。國家基於主權行使而實施概括統治,在法定範圍內,人民必須服從國家之支配,公務人員也以一般人民的身分盡其義務、享其權利,並無特別優待或限制之處。一方面國家以民主與統治為手段,消極的保護人民生命與安全,積極的增進人民權益與福祉;另一方面,人民是國家的主人,以選舉及罷免方式決定國家重要人事,包括民選政府首長與民意代表,以公民投票方式,保留國家重要政策的決定權。就此而言,公務人員是「國家的人民」當中的一部分,人民既無遵守行政中立的義務,公務人員亦理該如此。

  不過,公務人員因職業屬性與僱主的關係,成為特殊的人民,因而與一般人民有所區隔。這也就是說,公務人員是以人民做為基礎,在具備特定資格,並經國家特別選任後,始能成為「國家的僱員」,從而直接或間接代表國家行使公權力。基於「特別權力關係」或「公法上職務關係」,國家可以制定法律或訂定行政命令,給予公務人員特別的權利或課以特別的義務,相較於一般人民,公務人員對於國家顯然負有更多的義務與責任。行政中立即是公務人員應該遵守的義務之一,而一般人民則無遵守行政中立的義務。

  行政中立的第三個基礎是兼顧人民參政權與國家統治權的平衡。按說憲法對於人民參與政治活動的權利,僅有原則性的規定與保障,法律據以延伸的運作規定,在不違背憲政精神的原則下,是可以酌加限制的。易言之,如無特別排除規定,憲法賦予人民參與的政治權是完整的、百分之百的,一般人民所擁有的政治權原則上是不打折扣的。不過任何公務人員都是國家統治機器的一部分,其本身就是國家統治機器的一個環節,基於統治權的必要,也避免兼具治者與被治者角色分際的衝突,民主先進國家均未給予公務人員完整的政治權利。如統治權與參政權可能有衝突或牴觸之際,則允許對公務人員的政治權利適度的加以限制,讓公務人員以一般人民身分所取得的參政權,與代表國家行使的公權力之間有適度的平衡,這便是行政中立之所由生。

  要之,行政中立的由來,在實務上有其特定的時空背景,在理論上也有其不朽的立論基礎。如果沒有行政與政治能分立且應分立、公務人員與一般人民的不同身分、兼顧人民參政權與國家統治權的平衡等三個基礎,行政中立將無由立基出現。吾人也深信:只有在瞭解行政中立的理論基礎後,始有助於對行政中立全面的掌握以及落實行政中立的推動。且讓吾人共同期勉與期待!

(作者為立法院法制委員會專門委員)

民國86年1月創刊,95年2月起改版為電子報  
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