第49期(94年1月)│公務人力發展中心發行 │發行人:游玉梅 各期電子報           訂閱/取消電子報
變革與危機管理 ---李宗勳

  後工業社會的最大特色之一,即是我們身處社會已不再如行為主義者所假定,乃是一個可以預測可以控制因果關係的社會,而是充滿高度不確定性與危機的社會。組織或政府最大的挑戰已不是承平管理,而是面對不確定性的管理,才能確保國家社會永續發展(李宗勳,2004a:97-98;鄭錫鍇,2004:9-10)。全球化效應下,科學專業性愈高、複雜度愈大,科學結果的不可預測性愈強,科學的不確定性副作用愈無法預見,危機管理就是思索如何將不可預見的不確定性(unforseen uncertainty)條理出可預見的不確定性(forseen uncertainty)。就在這種抱持「不確定性」是現代風險社會的常態認知下,倡導變革與創新過程勢將同時衍生「發展」與「負面效應」的雙生雙效問題,亦即所謂的危機就是危險與轉機,每一次變革都是一次決策過程,也都同時孕育新的機會與風險;危機的原文意涵即為”to decide”,因此,負責任的變革需要預先做好風險評估與危機管理。這種負責任的變革態度在政府治理改造過程尤其重要。

一、政府治理變革的轉機與危機
  在面對全球化的牽引,我國政府要成功迎接挑戰的關鍵必須從政府角色、職能與管理上進行大幅度且有定向與方法的變革。也就是說,這一波的政府改造不僅止於「內向性」的行政革新或組織重組、員額精簡,更重要的是要借重民間社會部門的活力與創意,來減除政府的僚氣、鬆綁政府的體質,改變政府一向「行動不夠積極」的本質。政府治理改造工程以「政府職能轉換」(transforming government function)為核心,而職能轉換不僅遷涉政府部門之整併,也將改變政府機關內部、機關之間、政府與民間之社會結構的互動關係,進而影響政府部門之組織記憶[1]與公私部門之社會互動的信任鍵。因此,在政府改造的過程,確實應該優先進行政府與民間、中央與地方、公有化與私有化的「互動關係再造」,以蘊育更優質的社會資本,讓政府再造過程得以發揮「橋樑」(bridge)與「中間人」(between)的連結功能,而此有待政府職能進行轉換(李宗勳,2004b:76-78)。
  面對著這個時代的政府治理困境,我們必須清醒地意識到我們正處在一個異常複雜的時代,面臨一個複雜的社會,政府更是這個複雜社會中最為複雜的角色之一,必須培養處理複雜事務的意識、辨識、選擇、控制與轉化等危機管理能力。

二、開放社會建構的風險分擔
  風險是生活當中的一部份,風險不應該僅止於政府的體認而被社區忽視;風險雖然不會消失,但是我們可以選擇我們可堪忍受的風險程度,學會冒得起風險(take a risk)而非假裝沒有風險。危機確實多源自「知障」,是一種基於「大意之內的疏忽」或「過度的自信」之「自滿」與「局部化」心態,正是建立危機意識的最大障礙。幾乎所有的危機都蘊含著成功的種子與失敗的根源,若危機管理得當,就可以「化危機為轉機」;但危機管理失當,則可能造成民眾生命與財產的損失、機關名譽的毀壞等,因此,一位好的領導者應該是一位危機領導者,隨時與危機共舞,以化解危機對於組織與個人所造成的毀滅性。
  風險是一種「開放性社會建構」,這種風險是相互效應、彼此分擔,很容易被忽略與漠視,必須透過社會不同成員的溝通與互動,風險才會被意識到,變成公共領域的問題。風險不受地域限制,因此衍生出「有組織的不負責任」態度與外部性問題;亟待透過個人間學習、認知、溝通等過程,加強對行動決策的責任感,促使從自我利益轉向「互利」與「共生」,並且對「趨避風險」有所規範的倫理要求。從「You should because you can!」轉變為「You can because you should!」,將過往的「功利式個人主義」朝向「連帶式個人主義」,這是風險社會應該有的風險倫理(顧忠華,2001:17-41)。政府致力推動治理改造工程,相關危機防救或變革風險應是全民與政府的共同責任,這些行動主體有必要重新分派危機防救的責任,而政府也有義務將危機防救或風險管理的觀念與價值觀深植於社會當中,建立起互信、互賴、互惠的良好基礎。

三、以公私協力的「共同治理」優質化危機管理
  「公私協力」(public-private partnership)是近年來政府尋求提昇治理能力、改善治理效應的主流思維。強調與凸顯的是一種基於相互認同的目標,而建立在不同行動者間(政府、營利部門與第三部門)的動態「互動」關係。所謂「動態互動關係」包括相對自主、公平參與、明確課責、透明程序的相互「鑲嵌」(embedded)與「認同允諾」(identify and commit)的新相互關係。這種互動關係的蘊育主要是緣自於具有互動互賴共同關係(co-relation)的一群人,基於共同利益(co-interest)、共同問題(co-problem)、共同需要(co-need)而逐漸產生共同意識(co-conscious)的凝結與集體行動。就在這種共同文化、共同命運與共同目標的牽引下,公私協力的基本精神包括共同參與(co-operation)、共同出力(co-llaboration)、協調融合(co-ordination)、共同安排(co-arrangement)等「共同治理」(co-governance)的夥伴關係;這種「共同治理」的價值在於(一)改變彼此不夠完美的「體質」與不夠完善的「功能」。(二)調和相互動機與各自資源,以「夥伴」取代「代工」。(三)作為一種制度得以提供風險理性而勇於任事(李宗勳,2004c:44-47;Kooiman,2003:1-10)。
  因此,如何以公私協力的共同治理結構活化與優質化危機管理是當前推動政府治理變革的重要課題,期間尤以「互動關係」最為核心,包括如何啟動全局治理、增強互動倫理、預防風險發生、鞏固分擔意願、減輕風險幅度等面向。

結語
  現代國家在於能承認風險、肯認風險的價值,我們應以共同打造迎接全球化風險挑戰之國家為最終目標。災害防救與管理應以改造人的觀念與認知,建立正確危機管理心防與情勢裝備為主為先。從新公共安全的變遷與需求,探討公共安全不再是政府管理的專利品,需要透過多元的機關、社會安全防護體系的建構與連結治理,營造合理有效的公共安全風險之互動倫理等。經由公私協力認知、學習、資源連結等過程養塑「公共化」,減低風險的「外部化」效果,讓風險成本「內部化」。
  綜上,顯見由於政府治理因素的變遷,例如,私部門介入公共事務日深,成為政府可資利用之策略性資源,而且隨著市場及網絡觀念的普及,已擴大了政府社會治理的途徑選擇空間,對當代政府的治理模式產生莫大的衝擊。從鉅觀的角度,變革風險與災害防救體系的建立無法完全依靠政府的力量,必須將社會(民間)力量納入其中,方能克盡其事;以微觀角度而言,當發生緊急災變時,由災變的通報、救援團體的動員、救援行動的展開到災後的重建等,無論是相關規範的制訂及救災經驗的累積,皆成為以後依循的處理模式。而災害防救的責任應由政府組織與非政府組織(非營利團體)、民眾自組織(如社區)等共同承擔,以重新建構政府與公民社會的關係。因此,在變革管理中政府應發揮指揮全局、整合民間資源、提高危機管理能力等核心職能,引導社會上各類型的團體組織(如非政府組織、社區組織等),透過網絡與合作等共同治理機制,活化暨優質化風險管理。(作者中央警察大學行政管理研究所副教授)

參考書目
李宗勳
2004a 以「安全社區」建構共受風險倫理之研究,「競爭力評論」第六期:97-120。
2004b 從全球化觀點看政府公共安全治理模式,「中國行政評論」第十三卷第三期,頁75-118。
2004c 公私協力與委外化的效應與價值-一向進行中的治理改造工程,政大公共行政學報第十二期,頁41-78。
鄭錫鍇
2004 社會資本建構與災害防救體系運作之研究,「競爭力評論」第六期:9-38.
顧忠華
2001 第二現代:風險社會的出路。台北:巨流。
Kooiman, J.
2003 Governing as Governance,New Delhi:Sage.


 

[1]政府改造變革不僅對社會資本可能產生破壞或解構,政府部門間進行合併與裁撤後之新組織文化也會產生變遷管理的問題。

民國86年1月創刊,95年2月起改版為電子報  
10660台北市大安區新生南路3段30號 電話:(02) 8369-1399 轉 8311 研究組