第53期(94年9月)│公務人力發展中心發行 │發行人:游玉梅 各期電子報           訂閱/取消電子報
跨域協調:組織間政策執行的管理「眉角」Boundary-spanning
  Coordination:Managerial Tips for Cross-organizational policy
  implementation ---陳敦源 政治大學公共行政學系副教授 王光旭
  政治大學公共行政學系博士生


一、分工需要協調

  分工是促成人類進化的一大社會發明,但也同時產生了個人與個人、組織與組織之間協調行動的需要,因此,「分工需要協調」(specialization requires coordination)是社會組織運作最關鍵的理念,前者的出現肇因於資源有限的經濟環境,後者則是權威配置的政治操作與行政管理的問題,兩者交錯互聯,成為實務人士最關心的組織管理問題。從和尚挑水的諺語中,我們知道協調的失敗,是帶有嚴重的社會後果,組織管理的價值,就在於能夠事先了解這種失敗的可能性與原因,並設計可行的管理機制處理之,當然,這個管理機制的本身也應該是有效率的。

二、跨域協調在公門

  對公部門組織運作來說,組織協調的問題,常常是以「墓碑效應」(tombstone effect)的悲劇形式出現,也就是說,人死或是死人才會受到關注。

  2000年7月22日下午,經過媒體的現場轉播,四名河床整治工人,在溪水暴漲下苦待無援兩個小時,最後在眾目睽睽下被八掌溪無情的河水吞噬身亡,尤其令人痛心的是,公部門第一時間的媒體回應,居然是談論2500公尺上下的陸地搜救任務,到底應該是國軍海鷗中隊還是空警隊的權責,令人氣結。這個典型的「官僚殺人」案例,讓「救災慢郎中,諉責快如風」的官僚印象至今仍然深烙在國人心中,也直接刺激政府往後對於救災體系的一系列改革。

  另外,2003年4月25日,新竹縣市間的頭前溪大橋下,發現一具浮屍,新竹縣警方據報先趕到現場,認為浮屍是在新竹市轄區內,應由市警局處理,但是市警局勘驗現場之後,認為應屬縣警察局的權責範圍,由於浮屍在新竹縣市的橋墩間不斷漂移,兩方也因此僵持不下,屍體在水中多折騰了四個小時,才請來水利署第二河川局人員鑒界處理,「搶功急越界,浮屍任水漂」的事件見諸媒體後,讓警察為人民服務的口號成為一個十足的笑柄。弔詭的是,這些事件的背後,不論是2500公尺的軍警空中救災分工設計,或是警界以管區來劃分責任獎賞的設計,可能都是先前為了解決組織協調問題,所訂出來的遊戲規則,因此,協調問題成為政府如何解決自己存在本質所造成的問題,它是政府行為的一種「原罪」現象,也是「政府失靈」的病因之一,它是處理政務最棘手也最具挑戰性的問題。

  如果我們以政策而非組織為分析單位討論政府跨域協調的問題,它就是政府「政策統合」(policy cohesion)的執行問題,如果從公共管理者中心的概念來看這個問題,三位美國公共行政學者曾經這樣說:

  公共管理者該如何解決組織疆界所產生的問題?今天政府管理的情勢已經成為︰「為了有效地服務人民,公共管理者必須尋找跨越現有組織疆界的工作方式。」這種殷切需求也表示各級政府應該培養管理者成為「跨域協調者」(boundary spanners)。這種管理者要能在其他機關當中尋找合作夥伴,一同解決問題,而他也必須在複雜的組織疆域中,尋找跨越的路,並在不犧牲政府存在基本價值之前提下,改善政府的表現與回應力(responsiveness)。

  國內的吳英明教授說得好,今日政府管理是「不跨就垮,也就沒有什麼好誇的」,不論是民選政治人物還是文官體系人員,都一體適用,因此,本短文接下來要從管理的角度,提出跨域協調管理的幾個「眉角」,提供關心者參考。

三、跨域協調的難題

  在跨域協調的政策執行過程中,作為一個政策推動者,他必須誠實面對下列兩個難題:

第一、從經濟面而言,任何政策的推動與執行,必然牽涉到資源的運用與
   重分配。公部門試圖通過跨機構的合作來實現其政策目標的作法已
   屢見不鮮,然而,跨域協調有明顯的資源依賴與資源整合的特質,
   過渡的依賴其他組織的資源易使政策的推動產生阻礙,也降低組織
   的自主性。此外,組織間資源的不對稱也容易在資源配置上產生管
   理上的困擾,涉及到資源的重分配時,既得利益者是否願意妥協,
   也是一大難題。
第二、從政治面而言,可以分為政府外部與內部兩種問題。外部政治的問
   題,就是要吸納不同的利害關係人進入政策的領域,過程必定產生
   價值與理念上的衝突,價值衝突比起經濟利益衝突的妥協性更低,
   也會因此出現決策或執行成本過高的情形;另外,內部的政治問
   題,則是標準的集體行動問題,如果成果是大家共享,任何行動單
   位不同程度的「偷懶」(shirking),都是對自己有利的可能作為,
   這現象就是所謂的「機會主義」,直接造成了組織管理的需要。

四、跨域協調的「眉角」

  對於如何解決上述跨域協調難題的策略,其實大多早已存在於官僚體系之中,只是我們並沒有將其技巧學理化。理論告訴我們,強化跨域協調的能力,可以促進行動者之間的合作,防止阻礙合作的情況發生。以下列舉五項學界對於跨域管理策略的建議,以供公共管理者未來處理跨域事務的參考。

第一、建立長期互動:理論對於組織間的合作問題,最常提供的藥方之
   一,便是建立長期互動。長期的良好互動,會使部門間或政府間得
   以建立名聲以增加互信,進而建立穩定的互動模式。
第二、良好的溝通機制:跨域協調之間,最明顯存在的問題,便是每個組
   織對資訊的掌握度都不相同。據此,利益衝突雖然難以化解,若有
   良好的協商機制,便有機會異中求同,找到合作的空間。
第三、善用非正式組織:過去層級節制的官僚體系,要透過權力的集中與
   統一而達成效率的要求,因而沒有協調上的問題。合法運用私誼以
   促進政策的協調,會比正襟危坐的在辦公室內談判更具有效率。
第四、強化領導功能:領導者本身對於跨域協調方式的態度與選擇,具備
   著決定性的因素。據此,政策領導者本身是否能夠體認政策環境的
   複雜度,並設法面對處理之,對跨域協調的成敗有至關重要的影
   響。
第五、培養跨域管理者:過去由於一條鞭式的組織設計,無培養具協調能
   力的跨域管理者之需要。今日複雜的政策環境,需要具有專業及跨
   域管理能力的文官,爾後在文官的培訓上,應增加跨域協調相關知
   識的訓練。

  我國過去長期處於黨國一體的治理體質下,傾向由上而下、官僚專業分工的決策與執行體系;然而民主化之後大環境已經日趨複雜多元,傳統的層級節制已難以滿足政府有效執行政策的需求,尤其是諸如垃圾環保、河川流域、交通運輸、文化觀光…等政策領域,均有賴於各跨層級部會組織間的協調合作才能成事,公共管理者必須尋找跨越現有組織疆界的工作方式,本文建議可以朝建立組織間長期互動關係、強化溝通協調機制、善用非正式組織、強化領導功能、以及培養跨域管理者等五個方向努力,期能以此克服政府服務的跨域協調難題,增強政府回應並解決社會問題的能力。

民國86年1月創刊,95年2月起改版為電子報  
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