公務人力發展中心每月出版│發行人:游玉梅 │95-2-20  第56期

各期電子報    訂閱/取銷電子報

公共組織進行策略規劃的常見錯誤

一直以來,傳統行政機關的管理模式多被批評為過於短線且缺乏對外在環境的認識(Hughes, 2003)。因此一九八○年代以後,企業管理領域中追求中長期目標,並將環境的變遷與需求納入考量的策略規劃概念,便成為各國行政改革推動者很容易就能接受的改革理念。從相關的統計來看,「策略規劃」至今不但已經成為企業管理的標準功能之一,近年來世界性的公共管理改革運動也都不可避免地深受影響,「策略規劃」、「策略分析」、「目標管理」、「績效預算」……等概念幾乎成為各國公共管理者的共同必修功課。

在另一方面,正如知名的公共管理學者Bozeman 與 Straussman (1990: 49) 所形容的:「(公共管理者)總是忙著進行昨日就需要的行動,以致於無法從事明日所需要的規劃」。政府機關與企業最不同的地方之一,就在於利害關係人不僅更多且立場又往往相互衝突,這使得任何全盤思考式的組織決策都更為困難,許多人也因此認為策略規劃在公部門中可說是不可能的任務。然而不論公、私部門,大型組織的環境本就較為複雜。事實上,一般政府機關與私人企業在組織管理的功能上其實頗為相似(Mintzberg, 2000; Allison, 1980)。根據近來一些相關的研究以及作者進行的實證調查結果,政府機關之所以較缺乏策略分析的制度或文化,最主要的還是常在導入相關制度時,出現以下的錯誤:

策略規劃制度與實質組織決策過程的連結不足
 策略規劃制度的成功與否,端視其在過程中是否能影響(或甚至成為)組織的主要決策思考過程。至於其最明顯的最後產品,也就是組織的策略計畫書,其實是影響最小的一環。 目前公部門策略規劃的經驗顯示,部份組織所定的目標過於「宏觀」,使得實際執行組織方案的人員無所適從(Glasson and Goode, 1988);有些組織的策略計畫卻又完全是內部導向,以方案執行細節為主要內容,缺乏策略規劃的精神。導致以上兩極化現象最主要的原因之一是行政機關多將編寫計畫的工作交給計畫或秘書等單位負責。這些單位的人員通常不熟悉機關整體預算的內容,平日亦不常實質參與由會計單位負責的預算工作。因此,儘管各機關都會將其中程施政計畫與預算書一併呈報上級,實際上兩者的內容是由兩個平行單位分別擬定。換言之,所謂計畫指導預算的想法,在各機關中實際上是預算、規劃兩套工作分別平行進行的幕僚作業,兩者未必有直接的關連性。 更嚴重的是,策略計畫(或我國的中程施政計畫)往往被視為承辦單位的工作。因此,不論是承辦單位要求機關其他單位提供相關資料,或高層主管召開跨單位的中程施政計畫會議,各單位的相關人士大多是抱著為人作嫁的心態而參與。如此一來,各單位既然沒有把策略計畫的訂定過程視為主要組織策略的生產過程,中程施政計畫的內容自然難以真正反應主要單位負責人的策略觀點或機關領導階層的政策優先順序。

獨立於其他管理功能以及相關單位之外 
策略規劃制度不應被視為獨立於其他功能運作的程序,而須落實在組織的資源配置、人員管理、績效標準、溝通管道等日常運作之中。舉例而言,我國的中程施政計畫制度旨在要求各機關根據環境情勢的分析,訂定未來四年的策略方向與績效目標,進而擬定組織人力與財務資源的配置方式,因此應該被視為機關管理的最高指引。然而事實上,對行政機關運作稍有認識的人都知道,這樣的假設與現實有很大的差距。 另一個嚴重的錯誤是各機關在執行策略規劃時,往往是以一種獨立於其他機關或單位的心態來進行規劃,未能顧及平行單位相關領域的政策,而這樣的立場又正好與策略制度追求的資源整合相違背。究其原因,許多機關的策略規劃是以內部管理為中心,將策略界定在個別方案而非組織整體的層次。這些策略計畫大多是由少數幕僚草擬的例行文件,其訂定過程不但少有外界利害關係人的參與,連組織內部也只有極少數人關切這些計畫。

政治領導階層錯誤示範 一般政府機關中,公務人員由於大都已經聽過或參與過許多雷大雨小的改革計畫,因此往往不會太相信改革的宣示口號,而會觀察領導階層的實際行為來決定投入的程度。在此同時,政府機關有別於私人企業的政治制度與文化,卻往往導致政策延續性的不可靠,進而影響策略規劃參與者的態度。舉例來說,政治選舉的週期、部會首長求短期而立即成效的政策觀點,以及相關利益團體的自利運作等都影響組織是否能採取策略性的思考模式。 換言之,政府機關推動策略制度的過程中,最大的問題是對於策略規劃的精神欠缺足夠的承諾。最明顯的事實之一是許多高層主管在推動相關制度的過程中並不在乎組織的策略內涵,在進行中程施政計畫制度等組織規劃工作時亦只求滿足相關單位(如研考會或經建會)基本要求的形式。如此一來,參與相關活動的公務人員上行下效,自然使得策略規劃的過程變成虛應故事的無謂活動。

一味模仿私人企業的策略管理制度 策略規劃的概念起源於企業管理領域,因此也使得推動相關制度改革者首先想到的就是如哈佛學者波特(Michael Porter)之「競爭力分析」等熱門的策略模式。然而值得注意的是,公共組織的確有別於企業組織。舉例而言,私人企業之「擊敗對手」的概念並不應該用於公共組織的管理概念之中;相反地,公共組織的競爭力應來自於組織間的合作(至少在同一個政府之下的組織間必須尋求以合作為基礎)。公共策略管理在本質上不應該有企業界策略管理的好戰精神。如果所有的公共管理也都以擊潰競爭者為目標,則各公共管理者必然專注於各自的任務目標,而將政府體系整體的功能平衡視為次要的目標。更具體地說,各機關或各決策人物之間因為必須競逐有限的資源,只會顧及本身(本單位)的立場,使得政府整體資源分配的決策過程成為公共管理者政治力角逐的戰場。

公共策略管理應強調以合作做為組織競爭力的基礎,也就是說誰最有能力促成組織間的策略聯盟,誰就最具有競爭力。公部門遭遇的大問題通常是跨領域的難題,諸如環保、治安、教育等政策議題都需要不同人物與組織間的協調合作。因此,公共策略管理者應以與利害關係人間的合作為組織追求競爭力的目的。如此一來,私部門中的策略管理觀念也才能真正適用於公共管理的工作之中。

上列舉公共組織進行策略規劃工作時常見的錯誤,最主要的目的是要幫助對於策略概念有興趣的實務管理者更有效地應用此種企業部門的成功管理工具。要完美地執行一項大規模的管理改革,對任何人來說都是很艱鉅的任務,但公共管理者至少可以從觀察以及避免別人的錯誤做起。總之,也許任何大規模的行政革新乍看之下都充滿著障礙與挫折,但對任何單一的公共管理者而言,只須要求在本身有權管理的範圍之內,儘可能避免犯下前人的錯誤,在政府體系的某個角落就有機會形塑出真正策略導向的優良管理組織。

 
民國86年1月創刊,95年2月起改版為電子版   
台北市大安區新生南路3段30號 電話:(02) 8369-1399 轉 8304 研究組