第89期(97年12月)│公務人力發展中心發行 │發行人:劉慈

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網絡社會與公私協力的理念與實踐策略(上)....李宗勳

壹、前言

  行政的目的,原本就是要使人、制度及環境能夠相互配合,進而達成工作的目標。21世紀中央政府掌握的優勢將消逝,取而代之的是社區公民治理模式。強調地方治理的價值追求,是一種小型與回應型方式的價值追求,以及專家是諮詢者而非控制者的價直追求。然而社區治理需要民眾共識的支持,公共管理者在這樣的環境中推動公共政策需要創造政策共識的能力;尤其是需要引導政策網絡內相關標的團體與民意的一種積極參與「創造共識」的專業能力與風險分擔。為何安全網絡治理需要奠基於社區或中環境,乃著眼於社區介入之特點是把焦點從「個人」責任轉移到「多面向」社區需要,強調社區內每個人都能參與,並透過社區發展與社區組織推展,容許社區發展地方特色及個別殊異性需求。
  改善個人的生活固然很重要,但是改善整個社會型態更重要;雖然我們無法創造一個平等、互惠的世界,但是若能讓彼此有差異的人,有共同面對彼此差異的平台就有可能形成相互幫助。這種透過蜘蛛織網方式建立人、體制與環境之互惠性聯防機制是推動安全管理網絡化的核心價值。本文將檢視挑戰以組織為中心及均衡觀,主張不確定性需依靠外在力量加以組織化或系統化;從政策社群及政策網絡之多元且彼此交戰的跨域組織進行對話及溝通。而這種組織化的重要呈現便是「網絡化」,在國家與社會新發展的治理網絡體系中,與人民關係非常密切的基層社會或下層社會(Low Society)之安全網絡與盟約關係的建構,至關重要。而在全球化與在地化時代(Glocalization)中,如何建構一個完整的安全共和與治理體系,結合國際、國家與地方資源及人力,建構及連結中央及地方政府與非政府的消極安全求助網絡,與積極安全協助網絡,將會是一個很關鍵的問題。
  本文將就「網絡社會與公私協力」之理念、架構與安全管理的實踐策略作一總體性介紹,期許能對「為人類理念而堅持奮鬥的意志與行動網絡建構一個人類的信念市場」做出些微探討及著力。

貳、安全管理的理念與治理架構

一、以公私協力建構一個可接受的安全風險網絡

  Fischer在今(2008)年5月下旬「台灣公共行政與公共事務系所聯合會」舉辦的「夥伴關係與永續發展國際學術研討會」中,以「環境政策中之公民與專家-將技術知識鑲嵌在實務商議」(Citizens and Experts in Environment Policy:Situating Technical Knowledge in Practical Deliberation)為題發表專題演講,他首先援引在Beck的「風險社會」與Giddens的「現代性效應」兩本重要著作啟蒙下,吾等需要關注「後實證」或「後現代」觀點下有意義的公民參與為何?政府與專家如何透過對話與互動讓技術知識有效鑲嵌在實務改造中,經由跨部門協力精緻政策商議與網絡共識,探求一種「可接受風險」(acceptable risk)與「安全風險」「safe risk」。對此,筆者以為危機或安全管理就是不確定管理,旨在讓原先不可預見的不確定(unforseen uncertainty)變成得以預見的不確定(forseen uncertainty),也就是從「意料之外」到「意料之內」的預備與轉變過程(李宗勳,2005:1-2)。是以,要追求安全先讓民眾感受不安全!與其消極迴避風險,不如積極探求安全風險!安全管理的核心價值即在透過參與及協力,無論是中央與地方、政府與民間,都需要從全局且制高點思考、協力合作、相互支應及資源連結,才足以凝聚足夠能量及經驗,尤其要資訊分享及鑲嵌以形成「知的行動」(informed action)及「相互作用」(interoperability)。對此一問題,過往吾等比較習慣從「政府作為」思考,本文將從如何擴充、發揮「非政府部門」作為的想像力以及增進災害防救的「社會性」知識,而此一角度不在「取代」(replacement)政府功能,而是創造及支應政府的整合能量及回應力。

二、使人、制度與環境相互配合之「共好」安全管理架構

  行政的目的,原本就是要使人、制度(機具)及環境能夠相互配合,進而達成工作的目標。組織型態應隨著任務、技術、環境、組成份子而改變,沒有任何一個結構型態可以適用於所有組織現象,某些組織適用非層級結構,但更多數組織卻仍然適用傳統層級節制。風險可以介入與治理,但是無法完全消滅。先承認風險與危機的存在並進以評鑑其危害,以及未消除或減少其危害而採行之諸般措施與努力,是當前包括政府部門與民間社會亟待修習的一種生活態度、一種安身立命的「哲學」與「視野」、一種與萬物及大自然的「共好」知識與認知(李宗勳,2006:2-4)。是以,學習危機管理主要目的不在消極「迴避危機」而在積極「探求安全風險」,也就是讓自己「擔得起風險」(take a risk)。這種從勇於面對風險且積極轉變到「創造風險或機會」是快樂且安全的來源,然而尋求轉變難免衍生「不確定」的風險,際此建構一種政府部門與民間社會聯合行動與調適學習的「安全管理網絡」,比較能夠合理公平且理性分析與協力分擔解決「發展與成長」的必要挑戰及困難。本文研提如何從「自助」連結為「共助」進而拓展為「公助」的安全網絡協力治理架構如圖一。該研究架構的內涵與建構說明如下(李宗勳,2008:37-38):

(一)架構要項:從「自助」到「共助」進而擴展為「公助」互惠聯防網絡
  社區居民與政府部門、協力機制與規範、環境等3項建構出「自助」(自家安分守己)、「共助」(社區守望相助巡守)、「公助」(公部門發起跨域聯防)3大互動關聯,而相互關聯中連結出「安全、安心之互惠性網絡與互動關係」

(二)框架意涵:公權力是公民主張及實踐的權利
  政府在地方上不要當「大家長」,而是要讓「大家成長」,讓「公權力」成為「公民主張的權力」,不是只有政府在主張而已。公民主張權利是一種授權及培能的過程,政府可以致力陪同民眾合理適切地從主張自家門前諸如停車位或排除路障的「直接權益」開始,進而拓展到連結同一巷弄的鄰里規範巷道的停車秩序,繼而擴張至同一社區環境維護及綠化營造等更為廣大且抽象間接的公共權益。這種由尋求「自助」之壯大而聯結到「共助」,進而為了拓展網絡資本而結盟為「公助」,彰顯了由「國家社會」轉型為「公民社會」創造了諸多人、體制與環境互惠性安全網絡治理的協力共好空間。

(三)協同發想-網絡使資源的流通及互惠成為可能
  在個案的檢證中將從「人、體制與環境互惠性安全網絡建構與落實之研究」探討國內實務的脈絡與互動關係。個案將凸顯公私協力是一項相互授權的持續性互動,而不是單一活動的結果而已,雙方的互動觀感、蓄積的關係資本與信任基礎,均將影響後續協力的意願與能力。而協力聯防網絡促使安全治理之資源的流通及互惠成為可能。


參、「內湖安全社區」的公私協力個案經驗

  本節茲以「內湖科學園區」(簡稱內科)的發展過程以及衍生的公共安全問題,如何透過基層社區自發性的協力互動機制解決包括交通安全、區內社區居民公共安全等;個案中也將呈現地方區長行政力如何透過權力分享與民間團體、警消部門共同協力治理。而內湖安全社區通過國際認證後積極協助台北市其他5個行政區積極推動國際安全社區認證中,也跨縣市協助包括桃園縣八德市推動國際認證中,顯示此一安全治理網絡持續跨域且協力拓展中。

一、背景說明

  內科的發展起因於「內湖輕工業區輔導管理辦法」正面列舉的缺乏彈性、經濟社會環境的變遷以及法令未能及時修正,讓內湖輕工業區的規劃管制不符實際廠商需求,迫使台北市政府先以認定「核心」 產業的作法,讓市場力量與規劃管制有互動的機會;再以負面表列方式,直接由市場決定「次核心」 產業項目,創造出內科的公共領域,解決廠商違規使用的最大問題。在公共領域,大廠商藉助興建企業總部與提供公共服務來建立企業形象;小廠希望藉由內科的名聲吸引更多客戶,並提高知名度;台北市政府同業藉著內科的名聲吸引投資,拉抬內科位階以提升台北市的全球知名度。3個行動者基於提昇知名度的各項方案與互動,帶動了內科的發展,並引發新的制度變遷。
  內湖瑞光路上櫛比鱗次、造型互異的企業總部大樓,讓瑞光路有了「台北華爾街」的美稱,在內科如此風光的現在,很難想見過去被規劃為「輕工業區」的都市定位。內科的發展,是市場力量引導政府管制的展現,政府最大的貢獻就是在發展初期沒有積極取締違規使用,並漸次鬆綁法令,讓市場機制與規劃管制有互動的機會,進而創造出「公共領域」的更大參與議題與協力空間。包括政府、廠商、居民等各行動者各有不同目的,但「聲譽」與「安全」卻是公共領域的共同標的。就在追求聲譽及安全的共同架構下,行動者各自經營外,也因此衍生出園區發展協會與政府溝通協商,進而促使政府設置園區服務中心作為與廠商、區公所、警政、消防、社區等標的團隊互動對口。(待續)

(作者為中央警察大學行政管理系教授兼系主任)

1.筆者應邀擔任該英文場次的與談人。

2.依據「內湖輕工業區輔導管理辦法」第4條第5款規定,經台北市政府認可得以進駐的產業。

3.不屬於核心產業,也不屬於台北市政府公告不允許進駐內湖輕工業區產業者,願意繳交回饋金後進駐者。

 
 
民國86年1月創刊,95年2月起改版為電子版  
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