第96期(98年7月)│公務人力發展中心發行 │發行人:劉慈

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行政業務法規法律用語之實例與解析—一字之差,差很大(上)....黃源銘

壹、 前言

  
公務員依法執行職務時大都被推定熟稔業務法規,誠然現代法規並非如同古典法學般之艱澀,在內容及構成要件上亦蘊含著許多的技術與專業,比如環境保護法規、核能管制法規,現代社會處處強調專業,公務員亦被視為一種「專業的代表」。但是在法律的規範意義及用語上仍不免依循「法制」用語,於是在第一線執行職務之公務員常會對法律用語之意涵或特殊目的之法律效果產生誤解,連帶地也影響業務之處理,殊為可惜。甚至行政爭訟案件之審理,也會因為用語之法律效果而影響整個法律關係。

  有鑑於此,筆者於講授行政法時,審閱行政法院相關裁判,對於「法律用語」影響法律效果即特別關心,日積月累竟然可以整理出一些端倪,爰不揣已陋提出相關用語之版本,希冀對於第一線(非法律背景出身)執法之公務員能有所助益。

貳、業務法規法律用語之整理

  本文之思考脈絡,首先從行政程序之開始、處理過程、終結及保全程序所可能涉及之法律用語逐次敘述,故撰述之順序為原始定義涉及爭議之概念區別以及實例研究,茲逐次說明於后:

一、申請與申報

        行政業務之順利推展有時須仰賴當事人之配合,故行政處分之類型之一,即有「須經當事人協力之處分」,例如低收入戶補助或文化活動表演補助之申請及其各類租稅須由納稅義務人向稅捐機關提出申報,亦即當事人在發動行政程序時須提出「申請」或「申報」,但兩者之法律效果及使用時機顯然不同,茲舉法規比較如次:

(一)申請

1. 申請作為行政程序開始之方法之一
        行政程序應否及何時開始進行,原則上屬行政機關之裁量範圍,行政機關得依合義務性之裁量自行決定之,以求行政之機動及效能。然而,若法律已明定行政機關有作為義務、或當事人已依法提出申請、或依法行政機關只能因當事人申請方能進行行政程序時,是否及何時開始進行行政程序,便不得任由行政機關裁量 。我國行政程序法第34條規定:「行政程序之開始,由行政機關依職權定之。但依本法或其他法規之規定有開始行政程序之義務,或當事人已依法規之規定提出申請者,不在此限。」
舉例來說,納稅義務人發現稅捐機關適用法律錯誤或計算錯誤,使其溢繳稅款,依稅捐稽徵法第28條第1項之規定,得自繳納之日起5年內提出證明申請退還,屆期未申請者,不得再行申請。

 

2. 申請與撤回申請之方式
        行政程序法第35條規定「當事人依法向行政機關提出申請者,除法規另有規定外,得以書面或言詞為之。以言詞為申請者,受理之行政機關應作成紀錄、經向申請人朗讀或使閱覽,確認其內容無誤後由其簽名或蓋章」。實務上常出現當事人於提出申請後,再以口頭或電話向行政機關撤回申請,此時發生「以口頭撤回申請是否生效?」最高行政法院認為,撤回屬於廣義之申請事項,提出撤回之申請亦應踐行相同之程序,除以書面為之外,如以言詞為撤回者受理之行政機關應作成紀錄,經向申請人朗讀或使之閱卷,確認其內容無誤後,由其簽名始生撤回之效回 。

 

3. 申請與機關之函覆及行政爭訟
        申請之提出作為行政程序開始之請求,機關對人民之申請有所「核發」,是故申請之概念常會與行政爭訟做某種程度之聯結。

        行政程序上之申請程序,依行政法院的看法,係指人民依法申請行政機關為特定行為所為公法上意思表示,而開始及進行之程序,受理申請之行政機關調查結果,若認不合於申請事項之程序或實體要件,以否准終結其申請程序者,應有明確表明係消極拒絕申請人申請之意旨,並諭知行政救濟之教示,始合於行政程序明確性及程序保障之要求。若該公文字句尚有任何模糊的解釋空間,應認僅為申請程序中之觀念通知,該申請程序不應終結。申請人應得繼續該同一申請程序相關行為,如再函詢或再函促請處理,若行政機關一再以相同模糊文句不為明確否准,迴避公文之法效性,申請人自得以最後函覆為否准之行政處分而提起訴願(訴願法第1條第1項)進而提起駁回申請課予義務訴訟(行政訴訟法第5條第2項),或認全部相同文義覆函為觀念通知,而提起怠為處分課予義務之行政爭訟(訴願法第2條、行政訴訟法第5條第1項)。是以行政機關因其函文用字不明,認定該函是否為消極行政處分之選擇權係在申請人,應以申請人之意思為主,若申請人以該函覆作為消極之行政處分,而提起行政爭訟程序,方得認係申請程序終結。行政機關殊不得以上開實務「公文詞意不明得視為行政處分」之見解,而主張申請程序業已因否准而終結,甚或不當的主張訴願期間之起算、或以申請人後續函詢為新申請案而適用不利於申請人之新法規等等,易言之,不可因行政機關利用其用字遣詞避免否准字樣,而使人民喪失行政救濟機會,亦不可因行政機關用模糊之文句率即認定係終結申請程序之否准行政處分,方得以保障人民之訴願、訴訟權,實現行政程序之正當性 。

 

(二)申報

        申報係由義務人向行政機關提供法規所要求之相關資料以作為審核及查察之用,此係申報人之義務,通常法規有規定「申報期間」、「申報資料」以及「未申報或申報不實的處罰」。此法定用語傾向課予申報人義務(或協力義務),若申報人不履行或申報不實,則法律會有處罰,茲就申報之行政法制、協力義務說明於后:

1.我國行政法制申報之規定:
(1) 營建行政之申報
        建築法第77條第3項、第4項之規定:「供公眾使用之建築物,應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證,其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。非供公眾使用之建築物,經內政部認有必要時亦同。前項檢查簽證結果,主管建築機關得隨時派員或定期會同各有關機關複查。」同法第91條之1第1項第1款規定,建築師、專業技師、專業機構或人員、專業技術人員、檢查員或實施機械遊樂設施安全檢查人,辦理第77條第3項之檢查簽證內容不實者,處新台弊6萬元以上30萬元以下罰鍰。

 

(2) 租稅行政之申報
        所得稅法第71條第1項規定:「納稅義務人應於每年五月一日起至五月三十一日止,填具結算申報書,向該管稽徵機關,申報其上一年度內構成綜合所得總額或營利事業收入總額之項目及數額,以及有關減免、扣除之事實,並應依其全年應納稅額減除暫繳稅額、尚未抵繳之扣繳稅額及可扣抵稅額,計算其應納之結算稅額,於申報前自行繳納。但依法不併計課稅之所得之扣繳稅款,及營利事業獲配股利總額或盈餘總額所含之可扣抵稅額,不得減除。」

 

2.申報之協力義務
          申報係納稅義務人之協力義務,以協助行政機關完成行政程序,我國大法官解釋537號理由書對納稅義務人之協力義務有如次之論述謂:「...稅捐稽徵機關依稅捐稽徵法第三十條之規定,為調查課稅資料,得向有關機關、團體或個人進行調查,且受調查者不得拒絕。於稽徵程序中,本得依職權調查原則進行,應運用一切闡明事實所必要以及可獲致之資料,以認定真正之事實課徵租稅。惟稅捐稽徵機關所須處理之案件多而繁雜,且有關課稅要件事實,類皆發生於納稅義務人所得支配之範圍,其中得減免事項,納稅義務人知之最詳,若有租稅減免或其他優惠情形,仍須由稅捐稽徵機關不待申請一一依職權為之查核,將倍增稽徵成本。因此,依憲法第19條「人民有依法律納稅之義務」規定意旨,納稅義務人依個別稅捐法規之規定,負有稽徵程序之申報協力義務,實係貫徹公平及合法課稅所必要。」

        本號解釋理由書亦同時使用「申請」與「申報」2個用語,對於納稅義務人於稅法上應申之事項未申報有怠報金及推計課稅等法律效果。

(三)申請與申報之概念區別-以租稅法用語為對象

        關於稅法上申請與申報法律性質之定性攸關人民財產權,本文認為稅法上申請之用語係賦予納稅義務人之請求權,係屬於權利之行使。一般說來要求機關對之作成有利處分,至於提出申請不必然拘束機關,機關仍得就納稅事實一併審查,此可謂廣義之納稅人協力義務,然須深究者是,若因時間經過未為申請,其減免或利益是否即喪失,本文認為申請既為權利之行使,權利與義務具雙面性,要享有減免之優惠須當事人提出申請,此亦屬附隨義務,故申請宜遵守時效相關之規定,一旦逾越自不得再主張其所申請之利益。但申報則不同,此為納稅義務人之義務,我國稅法亦有申報之協力義務,此為法定義務之履行,一旦違反則有處罰之規定 ,茲就兩者不同圖示如次:

申請→權利之行使→期間→應行使未行使(屆期)→失權效
申報→義務之履行→期間→應履行而未履行→責任(處罰)

二、核定、備查、核備(報備)

        當事人或機關提出申請或申報後,行政機關或上級機關最終將審查之結果作出決定,在法律用語上常會有核定、核准、備查或核備,而此等用語會牽涉到責任與法律效果的時間點,我國行政法制上之用法如「應擬訂...計畫,報...核定」;「應訂定...計畫,報...備查」用語不乏其例,實務裁判上亦有不少案例,有必要進一步說明:

(一)核定、備查與核備之法律性質
1. 核定:
        核定係指行政機關對於陳報之事項加以審核,並作成決定,通常此決定會發生法效力,依行政程序法第92條第1項行政處分之定義觀之,核定係屬「行政處分」,宜注意者是若為行政處分,不用「核備」、「備案」等文字。

 

2. 備查:
        備查係指下級機關得全權處理業務並決定後陳報主管機關知悉之謂,通常其法律性質為「觀念通知」。核定與備查之立法定義,我國地方制度法第2條第4款及第5款規定如次:

(1)核定:指上級政府或主管機關,對於下級政府或機關所陳報之事項,加以審查,並作成決定,以完成該事項之法定效力之謂。

(2)備查:指下級政府或機關間就其得全權處理之業務,依法完成法定效力後,陳報上級政府或主管機關知悉之謂。

 

3. 核備:
        我國法制上亦有使用「核備」一詞,意為「審核備查」之意,其究竟為核定或備查?攸關後續之法律關係,一般說來,核備究係「核定」或「備查」不可一概而論。茲舉例說明如次:
(1) 核備為備查之意:
        例如勞動基準法第84條之1 的「核備」係意指「審核備查」之意,並非必須得主管機關核准始能生效之意,我國實務曾謂 ,勞動基準法第84條之1規定要求之書面約定,其重在雇主必須取得勞工實施變形工時制度之同意,是倘若雇主在工作規則中有明確規範變形工時制相關事項,即可解為與個別勞工訂定勞動約有同等之效力,可用以拘束勞工從事變形工時,該書面自不侷限於以個別書面為之,雇主以工作規則取得勞工同意亦該當之。是以,前開組員手冊、人事作業手冊既已就上訴人工作時間等各事項詳為規範,自屬兩造間之變形工時書面約定。再者,該條所稱之「核備」,係指審核備查之意,並非必須當地主管機關核准始能生效之意,且衡之該法規定工作規則應報請主管機關核備之,係為避免雇主制訂或修改不當之工作規則,而損及勞工權益,則如雇主所制定或修改之工作規則其內容並無違反法令強制或禁止規定或團體協約約定,自無使該工作規則因未經主管機關核備即為無效之理。是被上訴人之組員手冊、人事作業手冊,如前所述之相關內容既未違反法令之強制或禁止規定,縱未經主管機關核備,仍為有效,上訴人此部分所辯,尚不足採。

 

(2) 核備為核定之意:
        修正前私立學校法第22條第2項後段規定:「董事長、董事依本法相關規定選出後,應報各該主管教育行政機關核備後,始得行使職權。」準此,改選之董事於未經主管教育行政機關核備前,不得合法行使職權。核備前,私立學校董事長或董事組成之董事會,如對外行使職權從事私法行為時,其法律行為效力為何,固屬民事爭議。惟主管機關不予核備,主管機關依據私立學校法後續之監督管理及補助獎助措施,將有不利之審查及行政作為,足以影響私立學校諸多相關公法上之權利或義務,如私立學校法第48條規定之補助、同法第38條規定之核轉該管法院辦理變更登記程序。故,主管教育機關不論准否核備,均具對外發生效力之為行政處分要素 。(待續)




(作者為東海大學法律系兼任講師,本中心行政程序法基礎班與行政程序法進階班講座)

 
 
民國86年1月創刊,95年2月起改版為電子版  
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